海洋生態(tài)紅線區(qū)與功能區(qū)制度建設

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一、海洋生態(tài)紅線區(qū)和海洋功能區(qū)概況

1.海洋生態(tài)紅線區(qū)。

2012年，國家海洋局啟動了渤海海洋生態(tài)紅線劃定工作，印發(fā)了《關于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》，提出要將渤海海洋保護區(qū)、重要濱海濕地、重要河口、特殊保護海島和沙源保護海域、重要砂質岸線、自然景觀與文化歷史遺跡、重要旅游區(qū)和重要漁業(yè)海域等區(qū)域劃定為海洋生態(tài)紅線區(qū)，并進一步細分為禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，依據生態(tài)特點和管理需求，分區(qū)分類制定紅線管控措施。渤海海洋生態(tài)紅線的控制指標，包括面積、自然岸線保有率、水質控制以及陸源江河入海污染物減排等。2014年，渤海3省1市已完成各自的海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定工作，2015年，全國沿海省市將陸續(xù)開展各自海洋生態(tài)紅線區(qū)的劃定工作。

2.海洋功能區(qū)概況。

《海域使用管理法》明確規(guī)定，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。2012年3月，國務院批準了《全國海洋功能區(qū)劃（2011-2020）》（以下簡稱《區(qū)劃》），強調海洋功能區(qū)劃是合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據，必須嚴格執(zhí)行。《區(qū)劃》是我國海洋空間開發(fā)，以及控制和綜合管理的整體性、基礎性、約束性文件，是編制地方各級海洋功能區(qū)劃及各級各類涉海政策、規(guī)劃，開展海域管理、海洋環(huán)境保護等海洋管理工作的重要依據。根據海域的地理位置、自然資源狀況、自然環(huán)境條件和社會需求等因素，我國海洋功能區(qū)劃分為農漁業(yè)、港口航運、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、礦產與能源、旅游休閑娛樂、海洋保護、特殊利用、保留區(qū)等8類。至今，我國沿海11個省區(qū)市的海洋功能區(qū)劃（2011～2020年）已全部獲批，共劃分出了329個一級類海洋功能區(qū)。

二、海洋生態(tài)紅線區(qū)與功能區(qū)的關系

1.法律地位。

《區(qū)劃》是根據《海域使用管理法》、《海洋環(huán)境保護法》等有關法律法規(guī)開展的，具有強制性功能，是編制涉海規(guī)劃的重要依據。海洋生態(tài)紅線區(qū)，是作為生態(tài)文明制度建設的一個重要組成部分提出并規(guī)定的。目前，海洋生態(tài)紅線還沒有明確的法律地位與管理依據。根據《海洋功能區(qū)劃管理辦法》，海洋功能區(qū)劃批準實施兩年后，縣級以上海洋行政主管部門對本級海洋功能區(qū)劃可開展區(qū)劃實施情況評估，對海洋功能區(qū)劃提出一般修改或重大修改的建議。海洋生態(tài)紅線的時效性以及是否能夠調整，目前還沒有具體規(guī)定。海洋生態(tài)紅線制度需有穩(wěn)定且長效的制度保障，避免頻繁調整可能帶來的政策失靈。生態(tài)文明制度是一個系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境與資源保護和預防性制度。海洋生態(tài)紅線應是對現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃制度的補充和強化，是在局部區(qū)域執(zhí)行最嚴格的海洋環(huán)境保護政策，而不是代替海洋功能區(qū)劃的管理要求。

2.空間布局。

從渤海海洋生態(tài)紅線區(qū)的劃定情況看，要求分析當?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)的分布情況，有重點地對重要生態(tài)系統(tǒng)進行海洋生態(tài)紅線區(qū)識別，并要求與功能區(qū)劃和其他相關規(guī)劃銜接。從海洋紅線區(qū)域與功能區(qū)重疊的情況看，紅線區(qū)基本集中在海洋保護區(qū)、農漁業(yè)區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)的3個功能區(qū)類型中。海洋生態(tài)紅線區(qū)的選劃余地是有限的，往往局限于受開發(fā)力度較小的區(qū)域。

3.管控制度。目前，渤海海洋生態(tài)紅線區(qū)的管控措施是基于生態(tài)系統(tǒng)分類而設置的，如海洋保護區(qū)、重要河口濕地、自然景觀與歷史遺跡、濱海旅游區(qū)、漁業(yè)海域等生態(tài)系統(tǒng)，并按類別編制了管控措施。相比之下，海洋功能區(qū)劃旨在實現(xiàn)各區(qū)逐一管理的要求。同時，海洋生態(tài)紅線區(qū)與海洋功能區(qū)對某些相同生態(tài)系統(tǒng)類型的管理要求也基本相似，對海洋功能區(qū)劃并未形成補充和加強。考慮到目前海洋生態(tài)紅線區(qū)法律地位尚不明確，生態(tài)紅線劃定效果難以彰顯。此外，海洋生態(tài)紅線區(qū)管控制度的落實缺乏評估制度支撐。目前，尚無針對海洋生態(tài)紅線實施情況建立配套的監(jiān)測體系，沒有針對紅線管理定制監(jiān)測要素和評價標準，評估指標體系與方法亟待建立。

三、制度銜接的實施建議

1.構建完善的海洋生態(tài)紅線制度體系。

首先，在管控措施方面，應將具體管理要求落實到紅線單元區(qū)中，綜合考慮海洋功能區(qū)管理要求和相關法律法規(guī)，體現(xiàn)各單元區(qū)具體問題和改善方向，采取最嚴格的環(huán)保政策，對功能區(qū)劃形成補充和強化。同時，將生態(tài)紅線管理制度作為功能區(qū)劃修編和調整的約束性依據。其次，構建適用于海洋生態(tài)紅線的監(jiān)測、評估制度，使監(jiān)測站點能夠對各紅線區(qū)實現(xiàn)全覆蓋，并能完整體現(xiàn)相關功能區(qū)的海洋環(huán)境質量達標情況，從而建立全面、科學的生態(tài)紅線區(qū)評價基礎。再次，建立管理考核體系，構建紅線區(qū)管理考核指標體系，量化體現(xiàn)紅線區(qū)劃定后的管理工作、開發(fā)管控情況、建設成果以及生態(tài)環(huán)境的變化。

2.完善海洋生態(tài)紅線區(qū)的選劃技術方法。

海洋功能區(qū)的劃定主要依據《海洋功能區(qū)劃技術導則》，參照海洋功能區(qū)劃技術體系，海洋生態(tài)紅線區(qū)的選劃應制定成熟的技術方法標準。海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定的過程，應遵循系統(tǒng)性，協(xié)調已有區(qū)（規(guī)）劃邊界，按照省級劃定、強制執(zhí)行等原則。海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定的技術流程應包括：海洋生態(tài)紅線區(qū)評價單元確定；評價單元的敏感性和重要性分析；海洋生態(tài)區(qū)空間識別與確定；海洋生態(tài)紅線區(qū)管控措施制定；海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定成果集成。同時，在紅線區(qū)選劃時，應完善相鄰省市生態(tài)紅線區(qū)協(xié)調機制問題，確定如何劃定沿海省市管轄之外的海域紅線區(qū)。

3.提升海洋生態(tài)紅線區(qū)的管控能力。

海洋功能區(qū)側重區(qū)域功能定位和用海審批，而海洋生態(tài)紅線區(qū)側重生態(tài)保護和開發(fā)活動的限制管理。應充分利用法律、行政和技術等手段提升海洋生態(tài)紅線區(qū)管控能力。首先，借助海洋功能區(qū)劃在法律上的權威性、約束性以及對海洋開發(fā)利用的整體控制作用，從頂層科學規(guī)劃全國海洋生態(tài)紅線區(qū)及其管控資源的空間布局與部門、地域分配，構建分類分級的紅線區(qū)項目準入制度，形成紅線管控全國“一盤棋”的總格局。其次，建立健全生態(tài)紅線區(qū)基層行政管理體系，形成公眾參與的紅線區(qū)管控模式。社區(qū)在當?shù)鼐哂匈Y源利用和保護雙重主體的作用，如果能夠把社區(qū)轉變?yōu)榧t線區(qū)管控的主體，讓社區(qū)居民參與保護區(qū)管理，對實現(xiàn)紅線區(qū)的有效管控及可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。最后，注重技術支撐體系建設，提升紅線區(qū)管控科學化水平。通過科學研究，提升管理水平，最大限度地發(fā)揮紅線區(qū)的生態(tài)、社會、經濟效益。

4.加強涉海多部門溝通，推進公眾參與和宣傳教育。

海洋生態(tài)紅線區(qū)和海洋功能區(qū)管理涉及范圍較為廣泛，各級政府應統(tǒng)籌協(xié)調，加強涉海多部門的溝通管理，協(xié)調好海洋、環(huán)保、海事、漁業(yè)等行政主管部門，認真履行各自職責，協(xié)調配合，共同做好海洋生態(tài)紅線區(qū)和海洋功能區(qū)的保護管理工作。建立完善的公眾交流機制，加強宣傳教育工作。采取多種方式加強海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的宣傳教育和科學知識普及工作，大力宣傳保護海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的重要意義，增強全社會的責任感和緊迫感，提高公眾自覺保護海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的意識。健全完善公眾參與機制，支持和鼓勵公民、法人和其他組織參與海洋生態(tài)紅線區(qū)和功能區(qū)的保護工作，充分發(fā)揮社會團體在海洋保護宣傳及社會監(jiān)督中的作用。

作者：路文海 向先全 劉 捷 劉書明 許 艷 付瑞全 單位：宏觀經濟研究院社會所