水利水電工程建設實物調查分析

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摘要:水利水電工程建設征地前都需開展實物調查工作，在此之前，需省級人民政府通告，禁止在工程占地和淹沒區新增建設項目和遷入人口。然而，政府通告后往往面臨以下問題:一是設計優化引起的“禁而不征”問題;二是由通告時效性產生的問題。文章就此提出了對通告的項目應有限定、對通告時效內因土地投入的減少引起的減產給予適當的補償以及建立實物調查成果的更新機制等建議。

關鍵詞:水利水電工程建設;實物調查;設計優化;補償

實物調查，又稱實物指標調查，指對建設征地范圍內的人口、土地、樹木、建筑物、構筑物、文物古跡等有形對象的數量和質量進行調查登記［1］。實物調查成果是計算移民補償資金的依據，關系到移民群眾的切身利益，同時為論證工程規模、比選工程設計方案、研究工程建設對地區經濟影響、編制征地移民規劃、確定征地移民補償投資以及征地移民實施等提供基礎資料。為了防止實物調查前被調查者突擊建設項目和遷入人口，造成重復建設和資源浪費，增加工程成本和補償糾紛，實物調查工作開始前，工程占地和淹沒區所在地的省級人民政府應當通告，禁止在工程占地和淹沒區新增建設項目和遷入人口，并對實物調查工作作出安排［1］。因為通告未對被禁區域內土地或項目使用者的合法權益的保障措施作出具體的規定，因此在實踐中產生了一些問題，筆者通過對相關問題的梳理和分析，提出了解決這些問題的建議。

1存在的問題

1.1設計優化引起的“禁而不征”問題

因需要論證工程規模、確定征地移民補償投資，所以通告須在項目建議書階段。從項目建議書到技施設計階段，設計工程在不斷優化，實物調查資料也需要不斷更新。對于前期被調查的對象，由于優化設計，有可能不再屬于工程占地或淹沒區范圍。對于“禁而不征”的企業來說，可能失去了最佳的擴建時機，或者失去了市場;對于“禁而不征”的擁有建造年代久遠的農村土坯房屋的戶主來說，推后了其新建住房的時間。因設計優化產生的“禁而不征”的問題，通告并未作出規定，因此產生的糾紛會在工程實施階段集中爆發，從而影響工程建設。

1.2通告時效性產生的問題

實物調查后隨著時間的推移，實物將發生變化，為使其反映真實情況，實物調查完成后超過5年未獲批準(核準)的項目，應重新進行調查［3］，實踐中又產生如下問題。

1.2.1重新或不通告都可能造成失控

重新調查時，若不通告即“征而不禁”，將發生瘋狂的搶建或者搶種現象;若通告，遇到在本次公告和上次公告之間新建或者遷入的人口，則需全部登記。如此一來，等于調查者自己推翻了上次的公告，讓違反上次通告的被調查戶獲得了額外的收益，遵守通告者相對受損。在“反正公家的便宜，不占白不占，占了也白占，白占誰不占”及“占不上便宜即吃虧”思想的影響下，互相攀比的搶建和搶栽現象屢見不鮮，從而增加了工程成本。

1.2.2通告的時效過長可能引發矛盾和糾紛

若再次調查后又超過5年項目未獲批準(核準)，則遵守通告的被調查對象失去10年的發展機會，也無法享受抗震安居或者牧民定居等優惠政策，這無疑會引發矛盾和糾紛，對于大型涉及面廣的項目，甚至可能引發社會問題。

1.2.3通告可能有違物權法

調查者和被調查者應該是平等的市場主體，物權法保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利，同時規定征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。通告的禁止內容對被調查者發展的權利和改善居住條件是有所限制的。

1.2.4通告限制了土地承包人對土地的投入

承包人為了提高農業產出，增加農業收入，在承包期內，必然會對承包地進行良性改造。例如改良土壤，鹽堿地消鹽消堿，修建防洪排澇設施、水利灌溉設施，或者修建溫室大棚等。但通告后，承包人無法增加上述投入，將給土地承包人帶來損失，這是不容忽視的實際問題。

2相關建議

2.1對通告的項目應有明確限定

建議授權各省、自治區、直轄市根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)，結合本行政區域實際情況，對通告內容加以細化。比如僅要求對已經列入流域綜合規劃并于近期確定開發的項目通告，且通告中應明示該項目已經納入項目所在地的土地利用總體規劃，或者項目用地已列入土地利用年度計劃。

2.2對通告時效內因土地投入減少引起的減產給予適當的補償

土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年，通告的時效為5年，兩者規定的時間都較長，建議在通告有效期內對土地承包人因對土地投入減少而造成的減產給予一定的補償。

2.3建立實物調查成果的更新機制

由于現行法律不支持強拆，實際上實物調查成果是無法封頂的。建議實物調查實行一次調查、分期更新，按實施階段進行登記。為了保障被調查者改善居住條件，同時不至產生瘋狂的搶建現象，建議對需要改善居住條件的被調查者，規定由其向當地政府提出申請并附具方案，經政府和項目法人同時審核同意后，列入實物調查成果。

3結語

對于水利水電工程建設項目實物調查，為了控制工程投資，“逢查必禁”是必須要堅持的原則，但實踐中遭遇的“禁而不征”、“征而不禁”或時效太長等問題，常常使得通告沒有起到應有的作用，加之現行法律不支持強拆，有時通告常被當做廣告利用。與其被動調整概算還不如主動將實物調查成果更新的權利掌握在政府和業主手中，通過正常的審核和合理的補償解決問題，為工程建設創造公平公正的環境。

參考文獻:

［1］張穹，矯勇.大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例釋義［M］.北京:中國水利水電出版社，2007.

［2］中華人民共和國水利部.SL442—2009水電工程建設征地移民實物調查規范［S］.北京:中國水利水電出版社，2009.

［3］中華人民共和國水利部.SL290—2009水電工程建設征地移民安置規劃設計規范［S］.北京:中國水利水電出版社，2009.

［4］國務院.中華人民共和國土地管理法實施條例［M］.北京:中國法律出版社，2011.

作者：楊隨柱 單位：新疆伊犁河流域開發建設管理局