地方財(cái)政管理挑戰(zhàn)及應(yīng)對措施

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摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，改革逐漸深入，我國地方政府的財(cái)政支出中需要進(jìn)一步完善的工作內(nèi)容較多，下一步還應(yīng)建立健全我國地方財(cái)政支出管理的新機(jī)制。本文對此進(jìn)行研究，希望能對實(shí)際的地方財(cái)政支出管理新機(jī)制的建立產(chǎn)生一定的參考作用。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政支出；新機(jī)制；預(yù)算體系；國庫集中支付

2019年，我國新預(yù)算法的實(shí)施，開辟了我國預(yù)算管理的新體系，與原預(yù)算法相比，有了巨大的時(shí)代進(jìn)步，但是在實(shí)際執(zhí)行的過程中，存在著落實(shí)不到位或曲線繞過剛性原則的現(xiàn)象存在，這就促使政府必須要出臺相關(guān)的配套措施來輔助新預(yù)算法的實(shí)施。除了預(yù)算體系以外，我國地方的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)隨著“營改增”的深入，地方稅收收入大幅度下降，極大的加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。只有建立清晰的中央—地方的事權(quán)關(guān)系和支出責(zé)任關(guān)系為主體，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和公開透明的預(yù)算體系，才能夠構(gòu)建出地方財(cái)政支出管理的新體制。

一、現(xiàn)階段我國地方財(cái)政支出管理存在的問題分析

（一）我國的預(yù)算評價(jià)體系不完善在我國地方政府內(nèi)部，自上而下，預(yù)算支出控制意識匱乏。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)主要還是由于中國特殊的國情和改革情況導(dǎo)致的：由于政府事實(shí)上處于行政權(quán)的執(zhí)行者，與企業(yè)等組織具有根本性質(zhì)的不同，其根本目標(biāo)也不是為了盈利。過去政府的財(cái)務(wù)管理模式有一個(gè)最大的特點(diǎn)：在每年年底向上級單位上報(bào)明年預(yù)算，在第二年的前十個(gè)月的成本支出平穩(wěn)，但是在最后兩個(gè)月成本支出大幅度上升。因?yàn)樯厦鎿芟聛淼念A(yù)算如果花不完，第二年的預(yù)算費(fèi)肯定就會減少。這種中國特殊的財(cái)務(wù)管理模式實(shí)際上造成了地方政府對預(yù)算支出的控制意識不強(qiáng)，不必要的支出嚴(yán)重超支，進(jìn)而形成了很高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果預(yù)算在某兩個(gè)月大幅度增加，又不是必要的，說明該企業(yè)的預(yù)算支出是非常不合理的，下一年的預(yù)算支出就應(yīng)該酌情減少。如果是全年的預(yù)算支出相對平穩(wěn)，說明該企業(yè)的預(yù)算支出機(jī)制相對合理，這時(shí)候就需要考慮其他指標(biāo)。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)層缺乏必要的內(nèi)部控制意識，最重要的原因就是沒有一定的成本控制機(jī)制來約束領(lǐng)導(dǎo)層。如果政府對于預(yù)算和成本控制所使用的載體相對落后，信息化程度嚴(yán)重不足，就會極大的降低運(yùn)行效率。

（二）財(cái)政支出的過程缺乏監(jiān)督，人問題引發(fā)尋租行為事實(shí)上，我國的財(cái)政支出機(jī)構(gòu)同時(shí)受到人大、政府、審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)委、上級財(cái)政部門等多部門管轄，由于事權(quán)劃分不夠清晰，造成了實(shí)際資金管理的混亂，行政權(quán)力的多方管轄權(quán)引發(fā)了財(cái)政支出的過程中哪一個(gè)部門都無法明確對于地方財(cái)政部門的監(jiān)督權(quán)力。由于多方博弈力量的存在，也造成了監(jiān)管力度的不足。我國政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督過程更加注重事后的處理，對于事前預(yù)防和事中控制相關(guān)的監(jiān)督，還沒有完全建立起來，而且一旦涉及到事后的處理，就涉及到了人員關(guān)系的處分。人問題是現(xiàn)代治理體系的一個(gè)永恒的問題，其產(chǎn)生的原因主要在于所有權(quán)和管理權(quán)的分離，所有者與管理者追求的利益不同，自然會發(fā)生矛盾沖突。該問題放在我國地方政府的背景下，又產(chǎn)生了更多的利益沖突。

(三)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出結(jié)構(gòu)不合理，國庫集中支付落實(shí)不到位隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，中國正在逐漸擺脫由中央行政命令來維持國家機(jī)器運(yùn)行的體制，簡要來說，就是目前倡導(dǎo)的“簡政放權(quán)”，地方政府需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，根據(jù)當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)班子的水平進(jìn)行治理。事權(quán)的放開就意味著財(cái)權(quán)的放開，也就是說，中央對地方的財(cái)政支出只可能逐漸減少，但是地方政府憑借地方財(cái)政需要做的工作逐漸增多。雖然新預(yù)算法規(guī)定了國庫集中支付的財(cái)政資金支出制度，但是在實(shí)際情況中，出現(xiàn)了許多額外科目不通過國庫集中支付的方式運(yùn)行，導(dǎo)致了財(cái)政資金支出風(fēng)險(xiǎn)，有些緊急項(xiàng)目，由于進(jìn)度期限的原因，導(dǎo)致該專項(xiàng)資金直接由相關(guān)部門支付，導(dǎo)致了該制度的落實(shí)不到位。

二、加強(qiáng)我國地方財(cái)政支出管理新機(jī)制建設(shè)的措施

（一）完善細(xì)化我國的預(yù)算評價(jià)體系，建立細(xì)化預(yù)算公開制度新預(yù)算法不僅是地方政府改進(jìn)財(cái)政工作的指南，還是地方政府依法依規(guī)進(jìn)行理財(cái)?shù)木唧w參照。在頂層設(shè)計(jì)層面上，應(yīng)該樹立自上而下的資金控制意識。這個(gè)落實(shí)在制度層面就是建立完善的預(yù)算評價(jià)體系，建立細(xì)化的預(yù)算評價(jià)指標(biāo)，通過該地方政府各部門過去一年預(yù)算支出情況進(jìn)行評價(jià)，由評價(jià)的結(jié)果反饋決定下一年預(yù)算的額度，用這種方法促使政府各部門領(lǐng)導(dǎo)樹立起來強(qiáng)烈的控制財(cái)政支出的意識。因?yàn)橐坏┍幌鳒p了預(yù)算，很有可能許多大型任務(wù)項(xiàng)目會因?yàn)橘Y金的短缺而夭折，從而影響評優(yōu)、晉升，嚴(yán)重的甚至受到上級監(jiān)督部門的誡勉談話。一旦政府領(lǐng)導(dǎo)有了強(qiáng)烈的財(cái)政資金控制意識，再以具體的利益捆綁任務(wù)下放給各部門一把手，將資金控制的指標(biāo)與下屬的績效、評優(yōu)、晉升制度進(jìn)行掛鉤，用制度來促進(jìn)資金控制的有效執(zhí)行。同時(shí)，加強(qiáng)資金意識控制的教育和宣傳，有效提升財(cái)政管理人員的法治意識與資金控制意識，積極推進(jìn)全口徑的財(cái)政預(yù)算管理，將政府收入及支出事項(xiàng)納入預(yù)算管理體系中。讓層層任務(wù)主體逐漸感知上級收緊財(cái)政支出的決心。制度與教育并重，才能不斷提高各級的財(cái)政支出控制意識。此外，加大對財(cái)政預(yù)算權(quán)限的監(jiān)管力度，均衡地分配地方財(cái)政監(jiān)管權(quán)力，有效減少或完全杜絕財(cái)政資金權(quán)限相分隔的現(xiàn)象，消除財(cái)政資金分散化管理的現(xiàn)象，進(jìn)而從整體上提升財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的效率與效果。

（二）加強(qiáng)國庫集中支付的落實(shí)，科學(xué)進(jìn)行財(cái)政支出管理進(jìn)一步落實(shí)國庫集中支付制度，保證所有的財(cái)政資金的支出都要運(yùn)用國庫集中進(jìn)行支出，對于專項(xiàng)資金和緊急項(xiàng)目，要擴(kuò)大國庫集中支付的權(quán)限，使其有權(quán)力協(xié)調(diào)各部門的資金，對專項(xiàng)資金能夠及時(shí)支出。不斷完善財(cái)政支出公示制度。目前的財(cái)政支出公示太過敷衍，公示的數(shù)據(jù)較少，反而是一些寬泛的原則較多。可以利用大數(shù)據(jù)的背景，在社交媒體上同步財(cái)政數(shù)據(jù)與財(cái)政政策，適當(dāng)?shù)卦黾庸镜呢?cái)政數(shù)據(jù)、拓寬財(cái)政數(shù)據(jù)公示的范圍，加強(qiáng)民眾對于國庫集中支付的全民監(jiān)督制度，有效提升財(cái)政支出管理工作的效率與效果。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付體系建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資由于我國財(cái)政體系建設(shè)日趨完善，轉(zhuǎn)移支付制度很大程度上平衡了我國區(qū)域發(fā)展，但是我國的轉(zhuǎn)移支付體系仍然存在一定的不足之處。由于我國的權(quán)力方向總體上是由上級到下級，單一的運(yùn)轉(zhuǎn)體系使得管理轉(zhuǎn)移支付相關(guān)資金的部門一直是財(cái)政預(yù)算部門，沒有設(shè)立專業(yè)的轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)，由于沒有統(tǒng)一可協(xié)調(diào)的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，轉(zhuǎn)移支付的效果很難得到保證，且客觀存在著轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目較為繁雜、沒有轉(zhuǎn)移支付評價(jià)機(jī)制等問題，從而對轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的效率無法評估，嚴(yán)重抑制了預(yù)算部門的積極性。一方面，地方財(cái)政管理部門要在逐漸簡化轉(zhuǎn)移支付數(shù)量與規(guī)模的同時(shí)，適當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的比重，確保地方政府財(cái)政資金的分配落腳點(diǎn)為自主分配上，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金定向援助基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不進(jìn)行盈利性投資，保障公共服務(wù)的供給充足。這不僅能有效提升地方財(cái)政資金管理的效率與效果，還能有效提升公共服務(wù)的均等化水平，為社會公眾的生產(chǎn)生活提供堅(jiān)實(shí)的保障。另一方面，根據(jù)新預(yù)算法的均衡性轉(zhuǎn)移支付要求，完善轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律條例，健全轉(zhuǎn)移支付的評估機(jī)制與嚴(yán)格的資金監(jiān)管機(jī)制，消除部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，細(xì)化評估指標(biāo)。在有效確保地方政府的資金自主分配權(quán)在資金轉(zhuǎn)移支付過程中受到一定約束與控制的同時(shí)，拓寬地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的支配范圍、提升地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的靈活性。在地方政府部門設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來管理轉(zhuǎn)移支付資金，各級政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)串聯(lián)起來，進(jìn)行財(cái)政資金的協(xié)調(diào)，嚴(yán)控政府財(cái)政資金的用途。地方政府還要根據(jù)預(yù)算編制程序的具體規(guī)定來規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與具體項(xiàng)目，有效保證和提升基層政府部門支出項(xiàng)目安排工作的合理性與科學(xué)性。

（四）完善地方財(cái)政收入，加強(qiáng)稅制改革不斷增加直接稅占稅收收入的占比額，針對目前經(jīng)濟(jì)形勢的下行，可以降低企業(yè)所得稅的稅率，刺激中小企業(yè)的活力，增加其整體的存續(xù)時(shí)間，同時(shí)推進(jìn)房產(chǎn)稅的征收，針對目前房價(jià)的居高不下，將房產(chǎn)稅的征稅作為地方稅的核心稅種，不僅能在一定程度上有效管控房價(jià)，還能在很大程度上豐富地方的財(cái)政收入。還可以在合適的時(shí)機(jī)推出遺產(chǎn)稅、贈與稅等稅種，加強(qiáng)稅制的改革與創(chuàng)新。此外，還要提高稅收制度的配套政策。尤其是高收入人群的隱形收入難以監(jiān)控，增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)會對收入和流轉(zhuǎn)的監(jiān)控能力，是必要的。同時(shí)還可以通過第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，比如會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估師等等特殊合伙機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)對收入的監(jiān)控能力，從而不斷推進(jìn)稅制改革，完善地方財(cái)政的管理新機(jī)制。

三、結(jié)語

地方財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)源于多種因素，要建立地方財(cái)政支出管理的新體制，就必須在根本上明確中央-地方的事權(quán)責(zé)任和支出責(zé)任，然后完善預(yù)算體制和稅制的改革，才能不斷豐富地方財(cái)政收入，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)區(qū)域科學(xué)、合理發(fā)展。

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作者：劉芳 單位：山東省臨沂市蒙陰縣岱崮鎮(zhèn)人民政府