碳排放交易市場的發(fā)展現(xiàn)存問題及建設建議
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【摘要】中國共產(chǎn)黨報告提出要在綠色低碳等領域培育新增長點與新動能，黨中央、國務院高度重視碳排放權(quán)交易市場建設工作，對該市場的建設提出了新要求。2017年12月19日，隨著國家發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設方案(發(fā)電行業(yè))》，我國統(tǒng)一碳排放交易體系完成了總體設計并正式啟動，標志著我國成為全球最大的碳排放權(quán)交易市場。本文以我國碳排放交易市場發(fā)展現(xiàn)狀為切入點，探討我國碳排放市場現(xiàn)存問題，并以歐美為例基于國際碳交易市場的現(xiàn)狀與運行機制，針對我國碳排放市場建立的現(xiàn)存問題提出相應對策建議。
【關鍵詞】碳排放交易市場;排放配額;低碳經(jīng)濟
隨著1997年《京都議定書》的簽訂，全球氣候合作有了一個良好的開端，世界各國開始注重綠色經(jīng)濟的發(fā)展，促進了碳排放市場的發(fā)展。《京都議定書》認為市場機制是解決溫室氣體減排問題的新途徑，即把本為公共性產(chǎn)品的溫室氣體排放權(quán)作為可在市場交易的商品，由此產(chǎn)生了碳排放權(quán)。排放權(quán)交易指對二氧化硫等主要污染物和二氧化碳等溫室氣體的排放量進行的交易。主要由行政部門通過限制或管制手段，對排放量設定標準并予以監(jiān)督。越來越多的發(fā)達國家與發(fā)展中國家開始關注碳排放交易市場的建立，中國作為一個碳供應量大國，應當與國際接軌，主動承擔國際減排任務，加快建設健全碳金融市場，為改善世界氣候問題作出應有的貢獻。黨中央、國務院對碳排放交易市場建設給予大力支持，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》、“十二五”規(guī)劃與“十三五”規(guī)劃等等中都不斷對碳排放交易市場的建設提出新的規(guī)劃與要求。為貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，國家發(fā)改委于2017年12月19日組織召開全國碳排放交易體系啟動工作電視電話會議，逐步部署推動全國碳排放權(quán)交易市場建設，標志著我國統(tǒng)一碳排放交易體系已完成總體設計并正式啟動，成為全球最大的碳排放權(quán)交易市場。
1碳排放交易市場現(xiàn)狀
1.1我國碳排放交易市場現(xiàn)狀
2011年10月，國家發(fā)改委頒布了《關于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，先后在北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市啟動7個碳交易試點。碳交易試點從2013年開始運行至今，中國在碳排放交易體系的基礎設施、制度構(gòu)建、社會環(huán)境和能力建設等方面已日趨完善，都為2017年構(gòu)建全國碳排放交易體系奠定了堅實的基礎。七個試點啟動以來，四年中碳交易市場日漸活躍，碳配額現(xiàn)貨成交量與成交價不斷攀升，而2017年略有減緩。至2017年12月31日，全國碳配額累計成交4.70億t，成交總額達到104.94億元。價格上，2017年12月，北京試點的價格基本穩(wěn)定在55～60元/t，在幾大碳試點中價格最高，上海和深圳試點處于25～35元/t區(qū)間，湖北、廣東穩(wěn)定在15元/t左右，福建與重慶試點的價格走勢則波動較大。雖然我國碳交易市場發(fā)展較晚，規(guī)模也相對較小，與歐洲市場全年上千億美元的交易額相比仍有較大差距，但是近年我國市場發(fā)展迅速，已取得初步成效，同時我國碳金融市場的潛力巨大，仍有廣闊的發(fā)展空間。從“十二五”規(guī)劃綱要到“十三五”規(guī)劃，我國已提出全國碳排放交易體系的規(guī)劃，形成了構(gòu)建全國碳排放交易體系的藍圖。2017年12月18日，國家發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設方案(發(fā)電行業(yè))》，該方案明確將碳市場定位為控制溫室氣體排放政策工具，并提出碳市場建設穩(wěn)中求進的工作要求，同時以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動全國碳排放交易體系，分階段穩(wěn)步推進碳市場建設，不斷豐富碳市場交易品種和交易方式，并盡早納入核證自愿減排量。
1.2國際碳交易市場發(fā)展現(xiàn)狀
1.2.1國際碳交易市場數(shù)量攀升
自《京都議定書》1997年通過以來，各國根據(jù)該公約逐步進行碳交易市場的建立，國際碳交易市場數(shù)量不斷增加，場外交易市場也接連開展。英國在2002年率先成立全球第一個國家性溫室氣體經(jīng)濟交易體系，先后與6000多家公司簽訂“氣候變化協(xié)議”，但是為與歐盟排放交易體系接軌，該交易體系最終于2006年關閉;美國于2003年建立芝加哥氣候交易所，成為全球首個自愿減排交易場所;日本與歐盟于2005年建立了碳排放交易體系，之后澳大利亞、新西蘭相繼啟動碳交易市場，印度作為最早建立碳排放交易所的發(fā)展中國家，也于2008年在國內(nèi)逐步啟動碳交易。2011年，中國宣布將在全國七個省市開展碳交易試點工作，2013年試點工作正式啟動，開啟配額市場的首個交易年份。
1.2.2國際碳交易市場交易規(guī)模發(fā)展迅猛
歐盟碳排放交易體系(EU－ETS)的建立帶動了全球碳交易市場的發(fā)展，2005年以來碳市場交易量價齊升，發(fā)展迅猛，交易額的歷史高點為1760億美元(2011年)，交易量的歷史高點為104億t(2013年)。然而由于受到全球金融危機持續(xù)效應以及市場情緒的影響，全球碳交易市場遇冷，出現(xiàn)大幅度下跌。2015年，交易量跌至60億t左右，同時交易額降至500多億美元。2016年全球碳市場交易情況并未明顯好轉(zhuǎn)，與2015年基本持平。2017年全球碳市場整體運行平穩(wěn)，交易量與交易額分別為65億多噸、520多億美元，雖與歷史高點仍有距離，但是呈穩(wěn)步增長趨勢。
2我國碳排放交易現(xiàn)存問題
我國目前在碳排放交易市場的基礎設施建設、整體設計與規(guī)劃等方面已初見成效，但仍暴露出一些問題，應予以妥善應對。
2.1交易體系法律基礎亟待完善
碳排放權(quán)具有金融屬性、政府創(chuàng)設性和生態(tài)屬性，這些特殊性使其法律屬性難以界定，因此，目前在我國尚無成熟且統(tǒng)一明確的法律體系來規(guī)范碳排放交易市場。清晰界定產(chǎn)權(quán)屬性是碳排放市場運行機制的關鍵，而法律依據(jù)的缺失使其產(chǎn)權(quán)邊界難以界定，碳排放權(quán)的交易也就更難以啟動。全國碳排放交易體系建設目前主要依據(jù)是國家發(fā)改委的部門規(guī)章，但是部門規(guī)章法律層級較低，導致部分碳排放權(quán)交易體系有效實施所需的相關關鍵規(guī)定難以設立，無法保證碳排放交易體系實施的有效性和權(quán)威性，也缺乏維護體系安全有序運行的保障。因而交易體系的法律基礎亟待完善，用以保證交易的有效實現(xiàn)。
2.2信息共享渠道有待擴充
信息不對稱是碳排放交易面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。由于信息不對稱的存在，買賣雙方可能付出高額的信息搜尋成本。一方面統(tǒng)計口徑不一致且無第三方監(jiān)督使得信息的真實性不可考證，另一方面缺乏提供關鍵信息，如總配額、交易企業(yè)名單等的官方公開平臺。這些都會對碳排放交易體系的建立造成阻礙。因此，隨著各國對綠色金融的關注度越來越高，建立有效規(guī)范的高質(zhì)量信息平臺日益重要，這對政府監(jiān)管、深入研究都具有重大意義。
2.3碳排放交易市場形成的動力不足
根據(jù)碳排放權(quán)產(chǎn)生的機制可知，只有當國家碳排放總量確定，政府才能對其進行分配，超出分配的部分會在市場上購買配額，不足部分會售出以此形成交易，從而形成碳排放交易市場。政府初始分配在交易中起到了關鍵作用，易受人為因素操縱，大大降低了企業(yè)交易的動力。盡管我國已啟動七個碳交易試點，但是其流動性仍然很低。每年履約期前一個月交易量爆發(fā)式增長，表現(xiàn)出市場的有效性明顯不足。我國的排放主體參與碳交易更多是被動履約而非主動投資，因而碳配額實際價值在企業(yè)評估中其實依然很低。如天津碳市場近年來極低的活躍度也揭示出碳排放交易機制并未正常運行。
2.4交易基礎和監(jiān)管機制薄弱
我國碳交易市場仍處于起步階段，相關的規(guī)范制度、核算體系、監(jiān)管機構(gòu)都尚未完善。由于缺乏權(quán)威的減排核證機構(gòu)，尚未建立核算標準體系，交易市場的信息質(zhì)量不高，交易成本增加，市場運營效率降低，企業(yè)也難以獲得合理收益。核算標準與監(jiān)測設施不夠完善使監(jiān)管部門難以建立嚴格的檢測標準，進而監(jiān)測很難執(zhí)行。同時，我國的減排技術相對落后，缺乏人才與技術提高我國在國際中的競爭力。
3國際碳排放體系借鑒
3.1美國的碳排放交易體系
美國的碳排放權(quán)交易體系發(fā)展已較為成熟完善，其運行模式有諸多可取之處。西部氣候倡議是于2007年發(fā)起，擬通過區(qū)域間合作共同制定、嚴格實施有關氣候變化的政策，進而實現(xiàn)減排目標;芝加哥氣候交易所以會員制為運營基礎，其會員涉及多個行業(yè)，根據(jù)已定的交易配額和交易機制，會員需自愿作出具有法律效力的減排承諾來確保交易所減排目標能夠按時實現(xiàn)。
3.2歐盟碳排放交易體系(EU－ETS)
歐盟碳排放權(quán)交易體系對歐盟完成《京都議定書》中的強制減排目標作用顯著，該交易體系形成了良好的市場運營機制，使碳排放權(quán)得以有效配置。由于歐盟成員國的經(jīng)濟發(fā)展水平以及減排能力差異巨大，歐盟采取分權(quán)化治理模式來兼顧各國利益。該模式賦予各個成員國很大的自主決策權(quán)，各成員國可以根據(jù)自身情況協(xié)定溫室氣體排放量，再分配至本國各企業(yè)，并自行對本國企業(yè)執(zhí)行情況進行監(jiān)督。該模式充分體現(xiàn)了EU－ETS的協(xié)調(diào)能力。與此同時，EU－ETS對超標排放有嚴格的懲罰措施，超標企業(yè)必須通過購買排放權(quán)以免于受罰;如果企業(yè)在期限內(nèi)有配額剩余，則可以出售多余配額以獲取利潤。
4我國碳排放交易體系的建設建議
經(jīng)過以上對國際碳排放交易市場的分析，歐美在溫室氣體減排都已取得顯著成效。借鑒其成熟經(jīng)驗，對我國碳排放交易體系提出以下建設建議以實現(xiàn)我國低碳綠色發(fā)展的目的。
4.1建立自愿減排體系
通過歐美碳排放交易市場發(fā)展的經(jīng)驗，《京都協(xié)議書》雖然未給我國規(guī)定強制性減排目標，但是我國近年來發(fā)展迅猛，建立溫室氣體自愿減排體系對于我國碳排放交易體系建立而言，是不可或缺的階段。我國應以溫室氣體自愿減排市場為始，逐步加強我國企業(yè)的自愿減排意識，培養(yǎng)相關領域人才，不斷積累技術與經(jīng)驗，并逐步建立和完善企業(yè)溫室氣體減排配套獎勵措施，例如稅收優(yōu)惠、資金支持等激勵企業(yè)實現(xiàn)甚至超額實現(xiàn)減排目標。
4.2完善我國碳排放交易市場的法律法規(guī)與監(jiān)管制度
我國應汲取國際經(jīng)驗教訓，進一步加快碳市場相關領域立法，盡快出臺更權(quán)威、適合于我國的法律，健全碳市場所需的法律體系。從而明確碳交易的法律屬性，確定碳交易中各方的權(quán)利與義務。并且，應當及時建立公正合理的初始分配機制，對超額排放行為給予明確嚴格的懲罰標準，并監(jiān)督懲罰的實施與執(zhí)行。同時應與國際公約義務相協(xié)調(diào)，為碳排放交易市場的健康發(fā)展提供充分的政策法規(guī)保障。在監(jiān)管方面，應學習國外相關機構(gòu)的先進經(jīng)驗，并依據(jù)我國實際情況制定可靠高效的監(jiān)管體系。同時政府應建立碳排放信息披露制度，統(tǒng)一核準標準，建設一個公平、公正的交易市場。
4.3完善碳排放權(quán)交易平臺及交易制度
全國碳排放交易體系的啟動有利于我國在碳排放交易領域國際地位的提升。但是這一平臺作用的發(fā)揮，仍然面臨很多困難。我國應著力完善碳排放交易市場的交易制度，進一步完備交易設施建設。在碳交易場所建設方面，我們可以積極學習借鑒國際先進的經(jīng)驗，并根據(jù)我國實際情況，以點帶面，帶動低碳經(jīng)濟的共同發(fā)展，形成碳交易市場網(wǎng)絡，實現(xiàn)資源共享，以此解決交易平臺孤立造成的功能贅余、效率低下等問題。并且，從國際市場來看，我國要積極參與國際碳排放交易規(guī)則的制定，把握國際市場上的話語權(quán)，改變目前我國在國際碳排放交易市場的弱勢局面，從而使我國碳交易市場保持穩(wěn)定和逐步的規(guī)模化發(fā)展。
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作者:李雅琦 宋旭鋒 高清霞 單位:對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 北京國寰環(huán)境技術有限責任公司