風險導向的PPP項目采購審計研究
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PPP項目采購的最終目的是確定社會資本合作者，基于風險導向的PPP項目采購審計是將社會審計和內(nèi)部審計中采用的風險導向?qū)徲嬂砟钜隤PP項目審計工作中，通過評估采購過程中的風險，把握審計重點，制定審計策略及程序，對PPP項目采購全過程實施監(jiān)督和評價。
二、PPP項目采購與傳統(tǒng)政府采購的區(qū)別
（一）采購主體及范圍的差異
在傳統(tǒng)政府采購中，以國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織為主體，以財政資金為資金來源，以集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)為對象。在PPP項目采購中主體是政府或是政府授權(quán)的企業(yè)和組織，采購資金來源是財政資金或是社會資金。采購對象包括購買貨物、工程、買斷、承包、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等。總體來說PPP項目采購的采購主體和采購資金來源中都能加入社會資本，采購對象的范圍也比傳統(tǒng)政府采購更加寬泛。
（二）采購合同的差異
傳統(tǒng)采購因采購對象為貨物、工程和服務(wù)，采購一般采用付現(xiàn)的方式，采購持續(xù)時間短，采購合同簡單，合同內(nèi)容多圍繞采購物品的權(quán)利與義務(wù)。其合同期限較長，一般為10至20年，合同中不僅包括權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，還包括設(shè)計，投融資，資產(chǎn)的歸屬權(quán)、管理以及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等內(nèi)容。
（三）采購方式的差異
《政府采購法》中規(guī)定傳統(tǒng)政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價五種。而在財政部規(guī)定的PPP項目采購的方式中，除了傳統(tǒng)的公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購外，還增加了競爭性磋商。一般采用公開招標的方式，除非項目存在技術(shù)復雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或要求等情況，才采用競爭性磋商等其他方式。
（四）采購流程的差異
根據(jù)國家相關(guān)要求，PPP項目采購應(yīng)當實行資格預(yù)審和物有所值評價。相比傳統(tǒng)的政府采購流程，在確定是否采用PPP項目采購時進行物有所值評價，在確定采購方式后增加了資格預(yù)審環(huán)節(jié)，在簽訂采購合同前增加了采購結(jié)果確認談判和確認談判備忘錄的環(huán)節(jié)。其中通過前置的資格預(yù)審環(huán)節(jié)，更加嚴格的評估和篩選社會資本，一般流程包括編制資格預(yù)審文件，資格預(yù)審公告，成立資格預(yù)審評審小組，提交資格預(yù)審申請文件，進行資格預(yù)審，編寫資格預(yù)審結(jié)果報告。采購結(jié)果確認談判時在評審結(jié)束后合同簽訂前按照評審結(jié)果中社會資本的排名依次與社會資本就合同中的一些細節(jié)進行確認談判，率先達成一致的社會資本為預(yù)中標的社會資本，并與其簽署確認談判備忘錄。
（五）PPP項目采購中引入了物有所值評價和財政承受能力評估論證
相比傳統(tǒng)的政府采購，在進行PPP項目采購前，政府需要對PPP項目進行物有所值評價和財政承受能力評估論證。物有所值評價（Valueformoney）是政府用來評估是否使用政府和社會資本采購模式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)政府采購模式的手段，它主要通過評判PPP采購方式是否比傳統(tǒng)采購方式更節(jié)約、效率更高。財政承受能力評估論證是擬開展PPP項目通過對政府進行責任識別、支出測算、能力評價等來評估項目的實施對當前以及今后政府年度財政支出的影響，判斷政府是否夠能切實履行PPP合同，保障項目的正常運行，防范和控制財政風險。
三、PPP項目采購中的主要風險
（一）采購計劃風險
PPP項目作為政府向社會公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的手段，一般都是工程建設(shè)項目。項目的建設(shè)過程中涉及政治、城市建設(shè)規(guī)劃、法律、國家未來政策變動等因素的影響，導致項目停工或擱淺；沒有指定完善的采購計劃，臨時編制采購計劃，對社會資本應(yīng)具有的相關(guān)資質(zhì)規(guī)定不完全、不準確，導致采購工作量大、投標企業(yè)不達標，給政府帶來重大經(jīng)濟損失；采購需求決定采購計劃，未結(jié)合實情評估項目采購需求的合理性，編制采購計劃的人員，申請流程等問題也是采購計劃風險產(chǎn)生的原因。
（二）合同簽署風險
相比較傳統(tǒng)模式的政府采購中資格預(yù)審并非必要的前置環(huán)節(jié)，PPP項目采購資格預(yù)審為必須環(huán)節(jié)。合同簽署風險有：資格預(yù)審階段無明確的標準，資質(zhì)審查不嚴格，對社會資本的履約能力、管理水平等調(diào)查了解不夠；按照規(guī)定，應(yīng)招投標的未進行招投標，沒有采用適當?shù)牟少彿绞剑徽型稑顺绦虿缓弦?guī)定，存在圍標、串標等違規(guī)情況；沒有按照合同對審批程序進行審查，自行簽署合同；簽署合同沒有經(jīng)過授權(quán)或違規(guī)授權(quán)等；簽約的社會資本不符合相關(guān)規(guī)定；合同變更、解除沒有履行相關(guān)的程序；對合同管理部門提出的合理合法的審查意見不予采納；合同編制不標準，管理效率不高。
（三）采購價格風險
采購價格風險產(chǎn)生的主要原因是PPP項目周期長，相關(guān)原材料、建設(shè)成本等市場價格變動大，政府不可能預(yù)測到或不能及時掌握項目的具體市場成本；唯一的社會資本確定形成了多方面壟斷；社會資本因利益而違背市場原則；政府對PPP項目所涉及的行業(yè)了解不深，價格信息交流受限，使政府采購部門的價格信息收集渠道單一；開標后，采購機構(gòu)業(yè)務(wù)人員對報價進行價格磋商和談判的主動性與能力不足。
（四）合同執(zhí)行風險
合同執(zhí)行風險產(chǎn)生的主要原因是在合同執(zhí)行過程中社會資本沒按照合同規(guī)定的時間進行開工建設(shè)，建設(shè)不符合規(guī)定，項目資金到位不及時、管理混亂，影響項目的正常運行；社會資本履約意愿發(fā)生變化、能力不足，簽訂合同后，出現(xiàn)未預(yù)期的因素，導致履約能力變化；合同承諾不規(guī)范；社會資本存在惡意欺詐及競爭行為。
（五）舞弊風險
招投標采購一直是舞弊的滋生地之一，舞弊也一直是審計關(guān)注的重點。PPP項目涉及的周期長、金額大，舞弊行為可能存在于采購的各個環(huán)節(jié)，虛假招標、明招暗定、圍標、串標等舞弊行為的發(fā)生，不僅擾亂了招投標市場的公平、公正，也損害了其他投標人的利益，不具資格或管理混亂的社會資本中標還會給項目質(zhì)量留下隱患甚至造成政府和項目經(jīng)濟利益損失。
四、基于風險導向的PPP項目采購審計的審計重點
（一）采購計劃審計
針對采購計劃風險，審計人員在制定PPP項目采購審計策略時，應(yīng)審查采購需求是否合理，是否符合政策法規(guī)和城建需求，采購計劃依據(jù)是否充分，采購程序是否合規(guī)及采購計劃執(zhí)行是否有效。詳細審查編制的采購申請書，審批程序以及采購計劃的下達情況。
（二）合同簽署階段的審計
資格預(yù)審階段，審計員應(yīng)檢查資格預(yù)審的相關(guān)文件是否齊全，有無明確的標準，資格預(yù)審程序是否合規(guī)，檢查社會資本的資質(zhì)、履約能力、信用水平、管理能力等是否符合規(guī)定；在合同簽署過程中，審計員應(yīng)檢查合同的授權(quán)審批程序；檢查社會資本選擇的合規(guī)性；審查合同的條款約定是否合規(guī)，是否會構(gòu)成政府隱性負債；審查采購機構(gòu)對采購程序的執(zhí)行能力與適當性；審查招投標情況；調(diào)查采購員與社會資本的關(guān)系，檢查是否存在串通、舞弊等情況。
（三）采購價格的審計
針對采購價格審計，審計員應(yīng)了解PPP項目所屬行業(yè)的相關(guān)信息，咨詢相關(guān)專家關(guān)于PPP項目建設(shè)所涉及的材料的未來行業(yè)走向，收集整個項目建設(shè)等的價格信息，與實際社會資本給出的成本進行比對，檢查社會資本有無違背市場原則；審查社會資本與政府之間有無利益關(guān)系以及參與投標的企業(yè)之間的關(guān)系，社會資本與采購員之間的關(guān)系；檢查政府對采購的監(jiān)督檢查程序是否設(shè)立并有效執(zhí)行，檢查價格稽核程序的實施運用情況；檢查采購平臺的運用情況。
（四）合同執(zhí)行階段的審計
針對合同執(zhí)行階段的審計，審計員應(yīng)與社會資本方進行溝通，了解合同的執(zhí)行情況，檢查資金支付的授權(quán)、審批情況、檢查資金支付與合同的一致性，檢查PPP項目建設(shè)的質(zhì)量和效率，實時掌控合同執(zhí)行的效果和進度。詳細了解社會資本的經(jīng)營狀況，判斷社會資本履約能力及意愿是否發(fā)生改變或存在惡意欺詐行為等。
（五）舞弊審計
對舞弊行為的審計，應(yīng)貫穿整個采購過程，審計人員在制定審計策略時應(yīng)分析存在舞弊行為的環(huán)節(jié)，和參與采購的人員進行溝通，除關(guān)注是否存在虛假招標、明招暗定、圍標、串標等舞弊行為，還要重視審計過程中異常的現(xiàn)象，檢查政府與社會資本之間的財務(wù)往來情況。
五、結(jié)語
采購PPP項目選擇的社會資本關(guān)系著PPP項目的實施、運營和維護，因此，采購計劃的制定、實施以及后期的履約都應(yīng)該進行審計，審計工作應(yīng)分析PPP項目采購的風險，以風險為導向制定審計策略，把握審計重點，提供審計質(zhì)量和效率，同時促進社會資本更好為地社會公眾服務(wù)。
參考文獻：
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作者：楊國為 婁佳佳 單位：南京審計大學
