欠發達地區農村經濟社會發展分析

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【摘要】文章以安定區為例，從培育特色產業、改善基礎條件、變革經營方式、強化改善民生、加強生態治理等方面總結了成功做法，分析了農村土地經營亟待完善、產業發展制約因素較多、基礎設施建設相對滯后、農村民生保障能力不足等問題的原因，提出了優化布局，推進易地搬遷，解決人怎么住的問題；創新模式，適度規模經營，解決地怎么種的問題；多措并舉，增加農民收入，解決錢從哪里來的問題；強基固本，增強發展后勁，解決基礎怎么建的問題；均衡推進，發展社會事業，解決公共服務怎么配套的問題等對策建議。為欠發達地區農村經濟社會發展提供了實踐借鑒。

【關鍵詞】欠發達地區；農村經濟社會；探析

欠發達地區大多是以農業為主的貧困地區。農業基礎條件薄弱，科技推廣應用落后，農業生產效率低下，經濟社會發展與發達地區有較大差距。如何立足自身實際，推動經濟社會全面發展，早日與全國一道實現全面小康，是欠發達地區當前面臨的重大課題。安定區是中國西部欠發達地區的代表。以安定區為個例研究欠發達地區農村經濟社會發展，具有典型意義和實踐意義。

一、探索與實踐

1.發揮比較優勢，培育特色產業。

安定區認真分析區情特點，立足本地要素稟賦結構，根據省內乃至國內產業分工體系，找準了具有自身特色和市場前景的產業，大力發展特色經濟。農業生產結構不斷優化。隨著農業發展方式的轉變和農業經營體制變革的不斷深入，安定區農業生產結構發生了顯著變化。更加符合本地春旱秋雨的自然規律和商品農業的經濟規律。特色產業優勢明顯。多年來，安定區著力打造“中國薯都”核心區、全國馬鈴薯產業知名品牌創建示范區、全省綠色食品生產重點區、農業生態循環經濟發展示范區、肉羊產業大縣（區）、華夏文明傳承創新區，把草畜、馬鈴薯、勞務、蔬菜等產業確立為特色優勢產業，成為新的農村經濟增長點和農民收入增長點。科技應用趨于普及。不斷創新完善科技成果轉化機制，以科技成果示范轉化推動科技創新驅動，促進科技成果向現實生產力轉變。目前，全區已有41項科技成果通過國家、省市級鑒定驗收，達到國內領先或先進水平。

2.改善生產條件，增強發展后勁。

安定區通過實施退耕還林、引洮工程、異地扶貧搬遷、農村電網改造、通達通暢工程等項目，農村水電路房等基礎設施建設成效顯著。到2013年末，全區建成雨水集流水窖18.5萬眼，自來水安裝1.6萬戶，扭轉了農村“吃水貴如油”的局面。改造農村電網4110公里，電網體系逐步健全完善；公路總里程達到2308.2公里，每萬人擁有公路里程48.1公里，鄉鎮通油路率達到了100%，建制村通暢率達到52.3%，覆蓋全區城鄉的公路網絡基本形成。先后投資8785.5萬元建成新農村34個，易地搬遷3550戶17687人，投資71267萬元完成危舊房改造18031戶72550人。改善了農村基本條件，增強了農業發展后勁。

3.變革生產方式，適度規模經營。

土地流轉是實現規模經營的前提條件。區鄉兩級通過加強政策宣傳引導，增強農戶土地流轉意識，引導農民依法有序流轉土地，加快土地流轉步伐。經營方式的轉變提高了生產效率。根據農村勞動力大量轉移、農業兼業化、農村老齡化趨勢日益凸顯的客觀實際，安定區不斷創新農業經營方式，涌現出種養大戶、家庭農場、農民合作社、產業龍頭企業以及工商資本發展種養業等多種農業適度規模經營新模式。這些新型經營模式適應不同區域生產力發展水平，形成了新的產業集群，促進了農業生產效率的提高。服務體系的建立發揮了重要作用。農業社會化服務對于農業綜合生產能力和農民收入水平的提高、對于農村經濟社會發展發揮著重要作用。通過積極探索和實踐，安定區農業社會化服務體系有序建立，其作用正在日益發揮。

4.不斷改善民生，提高保障能力。

安定區采取一系列措施，著力推進農村教育、文化、衛生、社保等社會事業發展，公共服務和社會保障能力明顯增強。全面落實教育改革發展各項舉措，農村辦學條件不斷改善，擁有各級各類學校235所，在校學生27304人，適齡兒童入學率達100%。以新型合作醫療、大病救助為主的農村醫療保障體系日益完善。農村合作醫療參保人數達316837人，參合率達到95.5%；農村享受低保人數19724戶62805人，低保面達到17％，年發放農村養老補助4600多萬元；覆蓋農村的公共文化服務體系基本形成，建成鄉鎮文化站21個，農家書屋117個，廣播電視“村村通”1195個。

5.強化生態治理，改善人居環境。

借助國家政策支持，安定區大力實施以小流域綜合治理、退耕還林和梯田建設為主的水土保持生態環境綜合治理，取得了顯著的生態效益、經濟效益和社會效益。累計實施小流域治理149條2484平方公里，興修高標準梯田179萬畝，退耕還林48.73萬畝，造林保存面積162萬多畝，治理水土流失面積1600多平方公里；完成了國道、省道沿線以“五清五化”（即：清除垃圾雜物、亂搭亂建、亂堆亂放、污水淤泥和各種路障，使之凈化、硬化、綠化、亮化和美化）為主要內容的村莊整治行動，農村公共衛生“臟、亂、差”現象明顯改善，村容村貌煥然一新，農村人居環境進一步改善。

二、問題及成因

經過多年努力，安定區農村經濟社會發展取得了顯著成效，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。但仍存在著一些比較突出的問題和困難，這在不發達地區具有普遍性。主要表現在：

1.農村土地經營亟待完善。

安定區是國家級貧困縣（區），農村自然條件嚴酷，農業生產條件落后，農業比較效益低下，由于地域差異、思想觀念、土地狀況、農村勞動力急劇減少等諸多因素制約，農村土地經營面臨困境。一方面農村土地撂荒現象時有發生，在深山區更為突出。其主要原因：一是農民種糧比較效益低不愿意種地。農業比較效益低下，是農村土地撂荒的根本內因。再加上農民工工資不斷攀升，種糧的比較效益相對低下，農民寧愿出外打工也不愿種地。二是農村勞動力短缺無能力種地。農村勞動力嚴重缺乏，也是土地撂荒的主要原因。根據統計，全區農村勞動力總數在18.01萬人，但以80、90后為主體的新生代農民大量外出務工，而從事農業生產的只有7.01萬人，占38.9%，且老齡化趨勢嚴重，65歲以上仍從事農業生產的人口有4.06萬人，占從事農業生產人口的58%，耕種能力十分有限。三是部分農民投資觀念轉變顧不上種地。由于城鄉教育發展在基礎設施、師資力量和教育質量等方面的不均衡，加之農民對子女教育重視程度的提高和投資觀念的轉變，大量農民攜子女進城務工就學或陪讀的現象十分普遍，特別是80、90后新生代農民基本脫離農業，農業兼業化、農村“空殼化”、農民老齡化的趨勢進一步加劇。

2.產業發展制約因素較多。

安定區草畜、馬鈴薯、蔬菜等特色產業經過多年發展，產業化程度、生產規模和市場競爭力均有大幅度提高，呈現出良好的發展態勢，但仍存在一些影響其快速健康發展的制約因素。一是新型產業不長。作為新型產業，普遍存在產業鏈條短，深度開發不夠的問題。其根源是財力不足、科研水平低導致的。如安定區的草畜產業，由于起步較晚，本地畜禽良種研發跟不上，畜種主要從山東等外省跨區域、長距離引進，往往由于受氣候差異、長途運輸以及農戶養殖習慣、養殖技術等因素影響，引進的畜種在本地適應性較弱。二是傳統產業不新。傳統產業不能與時俱進，一些環節已有的慣例與市場需求、農民種植意愿不相適應。其根源在產業運行體制機制。如安定區的馬鈴薯產業，其良種繁育體系已很成熟，存在種薯企業培育什么品種，部門就向農戶推廣什么品種，沒有可供農民選擇的其他馬鈴薯良種現象。作為培育企業，追求自身效益的最大化，本地價格高時，良種可以保證供應，外地價格高時則會向外地銷售，本地良種難以保證。同時良種監督管理不到位。由于區內良種受制于企業化管理機制，種子監管部門難以發揮作用，造成馬鈴薯良種市場準入混亂，以次充好，種子質量難以保證。

3.基礎設施建設相對滯后。

經過多年發展，安定區農村基礎設施建設得到了較大改善，但由于受諸多因素制約，還存在一些不容忽視的問題。一是農村安全飲水入戶工程難度大。2005年以來實施的農村飲水解困工程在很大程度上解決了農村人畜飲水問題，但是仍沒有擺脫“雨豐窖滿，雨欠窖枯”的飲水被動局面。同時區內普遍存在農村飲用水質超標、可供穩定使用的水源少和用水程度不高等問題。二是農網改造面比較低。在實施農網一、二期改造時對全區19個鄉鎮178個村571個社的電網未納入改造范圍，導致農村近10萬人用電長期處于“低電壓”狀態。即使已經實施農網改造的村社，由于受前瞻性不足和電壓設計滯后等影響，只按農村生活用電進行了改造，并沒有按“動力”用電標準進行升級改造，隨著農民生產用電的增加，電壓低、“卡脖子”等用電難問題依然突出。三是農村危房改造難度大。全區農村危舊房改造存在“少、低、差”（分配指標少、補助標準低、生存環境差）三大難題，近年來實施的危舊房改造補助資金相當部分被有一定經濟基礎的農戶享受，特別困難戶僅靠補助無法完成改造。四是農村道路建設任務欠賬較大。按照全區道路網絡規劃，區內2330.9公里農村道路需要新建維修，其中鄉村公路788.9公里、各類“斷頭路”1024公里、易地扶貧搬遷安置點主干道路385公里、巷道133公里，農村道路建設任務欠帳依然較大。

4.農村民生保障能力不足。

近年來，安定區教育、文化、衛生、社會保障事業得到快速發展，但城鄉公共服務不均衡、結構性矛盾突出、農村保障能力不足等問題依然存在。一是大量農村學生流入城區就讀，農村教育資源閑置現象嚴重。根據統計，農村適齡兒童在城區學校就讀人數達到6536人，其中初中學生554人，小學生5992人，分別占全區初中、小學生總數的44.5%和47.6%，且集聚趨勢日益加劇，造成村級中小學生源匱乏，無法保證開展正常的教學活動，面臨“無生可教”尷尬境地，學校“空殼化”問題突出，造成教育資源的嚴重浪費。二是農村群眾“看病難”問題沒有得到有效解決。安定區農村醫療衛生事業發展相對滯后。從村級來看，全區現有村醫312名，大專以上學歷16名、執業醫師18名，分別占村醫總數的5%和5.6%，無專業學歷的高達22.2%，大部分由原來的“赤腳醫生”過渡而來，學歷知識層次低，醫療衛生服務水平不高。而新生力量因待遇差、條件艱苦不愿意到鄉村尤其是邊遠鄉村衛生室工作，造成農村基層鄉村醫生隊伍新老人員更新困難。由于就醫群眾少、報酬補貼低，部分村醫外出務工，一些村級醫療服務陷入停頓或半癱瘓狀態。三是社會保障面臨一定難題。農村居民社會養老保險工作量大面寬，鄉鎮業務人員少，經辦力量薄弱且更換頻繁；據鄉村干部反映，農村低保發放存在一定難度，享受一、二類低保的農戶都是特困戶、五保戶、鰥寡孤獨等農戶，很容易把握；夠條件享受三、四類低保的農戶特別多，但由于享受數量有限，很難把握。發放不準，就會影響干群關系。

三、對策和建議

1.優化布局，推進易地搬遷，解決人怎么住的問題。

易地扶貧搬遷是一條讓貧困群眾從根本上擺脫貧困、走向富裕的有效捷徑，是推進農村城鎮化建設的必然選擇，也是農業生產規模化的客觀需要。一要加快村鎮規劃編制工作。緊緊圍繞國家實施“美麗鄉村”建設的政策機遇，把以中心村和小城鎮建設為重點的村莊規劃納入經濟社會發展總體規劃的大盤子，按照“高起點、高標準和突出地域特色”的原則，根據鄉（鎮）、村發展水平、地域特點、產業條件、人口規模，統籌兼顧當前與中長期發展需要，認真做好中心村選址和村莊布局、產業發展、村民住房設計等建設性詳規，重點解決“人往哪兒搬”的問題。二要因地制宜推進有序搬遷。按照分層次、分區域、分步驟推進的辦法，采取“有土安置”、“無土安置”和“產業帶動”等多種模式，積極推進易地搬遷工作。解決“人怎么搬的問題”。三要加強中心村和小城鎮建設。積極探索建設一批布局合理、功能互補、特色鮮明的小城鎮和中心村，集聚人流、物流、信息流，要遵循“政府引導、群眾自愿、政策協調、講求實效”的原則，制定符合小城鎮產業發展的中長期規劃，大力扶持特色產業發展，拓寬搬遷群眾增收渠道。

2.創新模式，適度規模經營，解決地怎么種的問題。

一要穩定土地承包權，維護農民利益。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，引導農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。二要放活土地經營權，積極培育新型農業經營主體。培育新型主體的重點要放在能夠引領、示范、帶動農業產業發展上，要把培育新型主體和培育新型農民有機結合起來，新型主體是帶頭人，新型農民才是骨干力量，兩者不能倒置。三要不斷探索適度規模經營機制。探索建立土地流轉補貼的政策導向機制，稅務、農業等部門要對實行規模經營的新型主體在稅收、資金、技術等方面給予傾斜、優惠和扶持。探索建立農村互助合作機制，鄉鎮、村、社要及時了解掌握農業生產過程中資金、勞力等方面具體情況，引導農民互幫互助，團結協作，搞好生產。

3.多措并舉，增加農民收入，解決錢從哪里來的問題。

一要進一步拓寬農民家庭經營性收入空間。按照“特色產業集群（片帶）+標準化生產+品牌營銷+農產品加工+生態安全跟蹤”的產業發展模式，不斷提升產業水平，延長產業鏈條，提高發展質量和經營效益，穩步提高農民家庭經營性收入。二要穩步增加農民工資性收入。依托本地特點，培育勞務品牌，突出產業技能培訓和輸出技能培訓，積極培育新型職業農民，推動勞務輸出由體能型向技能型轉變，不斷完善農村勞動力維權服務保障體系，加快發展“回引經濟”，穩步增加農民工資性收入。三要全面落實農民轉移性收入。按照穩定存量、增加總量、完善方法、逐步調整的要求，堅持“誰種糧補給誰”的原則，進一步明確糧食直補是對種糧農民的“特惠”政策而非對全體農民的“普惠”政策，積極探索開展按實際糧食播種面積或產量補貼試點工作；按照“誰種田，誰受益”的原則，實行以獎代補的辦法，將新增農業補貼重點向示范性新型農業經營主體傾斜，對達到一定經營規模的新型農業經營主體實行獎勵補貼，提高各項補貼的精準性、指向性和引導性；全面落實農業保險和農村低保、五保、養老等農村社保資金，不斷完善“一冊明、一折統”直接兌付到戶的補貼辦法，加強惠農資金發放監管力度，確保農民轉移性收入穩定增長。

4.強基固本，增強發展后勁，解決基礎怎么建的問題。

堅持“人到哪里居住，基礎建設向那里傾斜”的原則。一要加快實施農村公路通暢工程。搶抓中央把中西部地區綜合交通體系建設擺到突出位置的重大機遇，進一步完善農村公路網絡規劃，在重點抓好農村居民集中居住點公路暢通的基礎上，打通“斷頭路”、形成大循環、構建大交通。二要加快危房改造步伐。按照特困戶、易地搬遷區和災害多發區“三優先”原則，積極推進危舊房改造，保證農村居民基本住房需求。以“最困難群眾、最危險房屋”為重點，搞好面上的危舊房改造工作，確保困難家庭住房安全。三要加快農村供水入戶工程。按照“先易后難、先近后遠、先集中后分散”的要求，在優先保障農村居民集中居住點通水的基礎上，加快農村供水入戶工程建設，全面保障農村群眾飲水安全問題。四要加大農村電網改造升級力度。認真搞好農村電力建設和電網改造升級規劃，積極爭取項目資金，在優先解決集中居住點電力建設和電網改造的基礎上，全面解決涉及每戶農村居民生產生活的“低電壓”問題，為農民生產生活提供穩定可靠的“動力電”保證。

5.均衡推進，發展社會事業，解決公共服務怎么配套的問題。

堅持“人到哪里居住，公共服務配套到那里”的原則，以優化資源配置為核心，積極推進城鄉公共服務均等化，實現城鄉共建、城鄉共享的目標，讓農村居民得到與城鎮居民同等服務待遇。一要優化教育資源配置，促進均衡發展。按照初中向城鎮集中、小學向鄉鎮集中、教學點向安置區集中的“三集中”農村學校布局，重點加強農村寄宿制小學建設，加快安置區教學點建設步伐，大力發展農村幼兒教育事業。提高農村教師相關待遇，設立農村邊遠山區教師優惠崗位，在職稱晉升、工資和福利待遇等方面制定相應的優惠政策，吸引優秀教師到農村學校任教，提高農村教育質量；建立健全教師崗位輪換制度，倡導城鄉教師定期雙向交流。真正解決城鄉教育結構性矛盾，實現教育資源的優化配置，促進教育事業均衡發展。二要加大醫療衛生建設，提高醫療水平。探索建立省市區專家到鄉鎮衛生院、鄉鎮衛生院專職大夫到村衛生所有償服務機制；積極探索藥物配置的有效方法，保證鄉鎮衛生院和農村基層獸醫站對常見病、多發病治療的藥物供給；健全完善農村醫療衛生服務機構，按照一村一室的要求，原則上為每個村建設一所面積不小于60平方米的標準化村衛生室，建議衛生室利用學校閑置教室改造，配備常見病、多發病的診療設備；實施人才培訓計劃，加強村醫培訓，全面提高鄉村醫生對農村多發病、常見病的診療水平和操作技能。真正解決農村看病難問題，為農村居民提供及時有效的醫療服務。三要加快農村文化設施建設。加快推進“村村通、戶戶通”、文化信息資源共享、農村電影放映、農家書屋、演藝中心場館等“五大文化惠民工程”建設，加快鄉鎮文化站、村級文化活動室等公共文化基礎設施建設。全面提升農村整體文明程度，建設農村美好家園。四要構建農村公共服務多元投入機制。要堅持“集中力量辦大事”的原則，財政投入優先解決群眾最急需、受益面最廣、公共性最強的農村低保、社會養老、醫療衛生、社會救助等農村基本公共服務。引導鼓勵企業、社會團體和中介組織等民間資本參與農村商貿流通、農機服務等有償公共服務的投入，改變農村公共服務過分依靠政府投入的局面，實現農村公共服務和產品供給的多元化。五要創新農村金融服務方式，破解融資難題。鼓勵企業、社會團體、農戶通過入股、捐助等方式組建產業互助社、扶貧資金互助社，充分盤活民間資金，擴大農民融資渠道和覆蓋面。協調金融部門建立鄉村金融服務網點、簡化貸款手續，縮短審批期限，延長貸款周期，降低貸款門檻，簡化貸款手續，擴大信貸額度和發放專項信貸，盡快形成適合新型農業經營主體發展需求的多種形式的抵押、質押辦法，將金融機構資金“抽水機”變為“供水泵”，積極解決示范性新型農業經營主體和廣大農民發展資金困難問題，增強金融支持“三農”能力。要創新農業保險的方法、措施，擴大農業保險的范圍、類別，保障農業損失降到最低。

【參考文獻】

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[2]趙眾煒.2015安定區易地搬遷的現狀與思考[J].發展（1）.

作者：付鐘堂 單位：中共安定區委黨校