生態環境治理問題分析及對策

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摘要中共報告指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國，著力解決突出環境問題。貫徹落實生態文明思想，盡快解決突出生態環境問題，推進生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化，成為當前最為迫切的問題。本文從環保督察實踐出發，分析當前環境問題及原因，探究對策，從發揮制度優勢、樹立環保意識，推進中國特色環境治理現代化，與時俱進地做好中央環保督察工作就幾個方面提出了督察視角下的環境治理現代化方案，以期為推進美麗中國建設發揮積極作用。

關鍵詞生態環境；治理能力現代化；系統共治；中央環保督察；美麗中國

前言

中共報告明確要求，加快生態文明體制改革，建設美麗中國，著力解決突出環境問題，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。2018年5月召開的全國生態環境保護大會進一步為生態文明建設指明了方向，大會指出，“到2035年，生態環境質量實現根本好轉，美麗中國目標基本實現；到本世紀中葉，物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明全面提升，綠色發展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化全面實現，建成美麗中國。”回顧我國環境保護歷史，1973年8月第一次全國環境保護會議提出“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的“32字方針”。自此我國開始了46年環境保護監督管理的實踐探索。十八大以來，以習為核心的黨中央把生態文明建設納入“五位一體”總布局，提出“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念，開展一系列根本性、開創性、長遠性工作，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。但是我們必須清醒地認識到，當前生態環境保護仍面臨的嚴峻形勢和艱巨任務。

一、當前主要環境問題

從第一輪中央環保督察看，群眾的環境問題投訴數量居高不下，期間共受理群眾信訪舉報13.5萬余件，累計立案處罰2.9萬家企業，罰款約14.3億元，約談黨政領導干部18448人，問責18199人。立足督察實踐，結合當前環境質量形勢，匯總分析31個省（區、市）督察情況，筆者認為當前主要的環境問題有如下幾個方面。一是整體環境狀況不容樂觀。總體上看，我國環境質量持續好轉，但成效并不穩固，大氣和水環境質量問題仍不容忽視。空氣質量超標依然嚴重，區域性污染較重。2017年仍有70.7%的地級及以上城市空氣質量超標，冬季北方地區細顆粒物重污染天數較多，京津冀、長三角、汾渭平原等地區域性污染較為嚴重。地表水總體改善，但仍處于輕度污染狀態。Ⅳ類和Ⅴ類水質占比23.8%，劣Ⅴ占比8.3%。湖泊富營養化問題突出，占比30%。二是部分自然保護區、水源地等環境敏感區域由于違法開發引起生態破壞。這其中以礦產資源開發居多，如某地89個國家級和省級自然保護區中有41個存在違法違規情況，最典型的案例如祁連山自然保護區違法開發。除礦產資源外，水資源過夜開發、圍湖占湖、攔壩筑汊、侵占岸線、毀壞濕地等水生態破壞問題頻發。保護區內的開禁問題是保護與開發矛盾沖突最為激烈的一個縮影，保護與開發的辯證關系在某些地方依然尚未認識清楚，甚至存在無視法紀，明知故犯的現象。三是農村污染問題突顯。農村地區隨著農藥、化肥大量施用，畜禽養殖量增大，面源污染問題顯現；生活污水處理滯后，污水直排；垃圾處置不足，隨意傾倒和堆存；作坊式小企業集聚，環境臟亂差；城市、企業污染物外排等給農村帶來新的污染。四是企業非法排污屢禁不止。一些產業園區成為污染排放的集中區，“散亂污”企業量大面廣，污染嚴重，監管缺失。部分企業超標排放、偷排偷放，環保意識差，存在僥幸心理，違法成本低的問題尚未根本解決。

二、環境問題原因分析發展方式粗放

改革開放以來，我國經濟社會取得了巨大的成就，經歷了工業化、城鎮化、市場化快速推進的過程。然而，經濟快速增長的同時，粗放的發展方式也帶來生態破壞、環境污染等問題。產業結構與布局不合理，高污染、高耗能、高排放的企業比重大，造成資源過度開采，污染物大量排放，環境質量逐步惡化。體制機制不盡合理環境保護問題涉及社會方方面面，既是經濟問題，也是民生問題，更是政治問題，單靠環保部門“單打獨斗”難以滿足現實需要。雖然明確縣級以上政府對環境質量負責，但主要還是環保部門在主導支撐，其他部門還處于被動狀態。縱向的各級政府和橫向的各個部門環保作用發揮均不充分、不平衡，如縣級層面環保任務多、壓力大，不堪重負；而鄉鎮村一級對環境問題是“看得見管不了”。

三、環保意識不強

雖然多數企事業單位和生產經營者遵法守法，但違法排污行為尚未被全面制止。環保意識淡薄，綠色環保的生產、生活方式尚未形成；部分企業環境保護責任心不強，對環保部署和要求落實不到位；遵紀守法意識淡薄，存有僥幸心理，企圖蒙混過關；不擇手段追求經濟利益，犧牲環境公共利益，偷排偷放等。企事業單位和經營者仍需加強教育引導和依法嚴懲。另外，一些行業環保標準提升快也給部分企業帶來一些困擾，影響其治污積極性。部分地方主要領導對環境保護工作重視不夠，思想認識不到位，綠色發展觀念不強，重發展，輕保護；對中央環保政策、決策貫徹部署不到位，強調客觀原因多，存在慢作為、不作為、濫作為，甚至弄虛作假行為；部門之間推諉扯皮，對存在問題不是想辦法去解決，而是能拖則拖、繞著走，存在作風不實、官僚主義、形式主義問題；責任不明晰，缺乏系統性、協調性和有機銜接。

四、環境治理對策思考

生態環境問題是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。基于我國社會主義初級階段特征和現實環境問題需要，實現中國特色社會主義環境治理現代化，必須堅持黨的領導，堅持人民當家做主，走全體人民群眾共建共治共享的現代化道路。

1.發揮制度優勢

第一，堅持黨的領導。中國共產黨的領導是中國特色社會主義道路的本質和優勢。發揮各級黨組織的領導作用，增強黨的執政能力和全黨的執行力；強化“黨政同責”“一崗雙責”；堅持綠色發展理念，強化黨員干部生態環境保護責任政治擔當。第二，堅持人民當家做主。中國共產黨領導中國人民走中國特色社會主義道路，初心和使命就是為了人民大眾的利益，這就要求我們始終站在人民大眾的立場想問題找辦法，走群眾路線。生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，環境治理必須立足于人民大眾和子孫后代的根本利益。如何處理保護與發展的問題應當尊重地方百姓利益需求，要廣泛聽取群眾的意見，與群眾共商共治。第三，堅持以生態文明思想為統領。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，繼承和弘揚中華民族“天人合一”的生態觀，加強全社會生態文明思想教育，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。尊重自然，順應自然，保護自然，自覺維持和保護生態系統基本穩定，走可持續發展之路、生態文明發展之路。

2.推進中國特色環境治理現代化

第一，構建一個格局。從環保部門的“小環保”向黨委、政府主導的“大環保”轉變，落實“黨政同責”“一崗雙責”。在黨的領導下，生態環境保護部門由原來的運動員、裁判員轉變為生態環境保護監管者。在生態環境保護部門統一監管下，相關部門各負其責，環境主體責任者—地方黨委、政府、企事業單位和其他生產經營者、公民發揮能動作用，落實主體責任。第二，形成五大支撐。建立五大機制支撐生態環境保護統一監管。一是科學研判決策機制。對總體環境形勢和質量研判、制定制度，為地方提供決策依據參考。二是監測評估、目標責任監督考核機制。負責生態環境監測預評估，監督考核環境目標任務完成情況，環境信息。三是互聯網智慧系統監控機制。實施“一網打盡”，實現環境質量監測、網格化動態管理、應急指揮、日常監管和監控等，全域、全程動態指揮和運行。四是專項執法督查保障機制。整合污染防治和生態保護的綜合執法職責隊伍，統一負責生態環境執法，監督落實企事業單位生態環境保護責任。五是環保督察問責機制。構建中央環保督察＋地方環保督察常態化組織體系，對地方黨委、政府和有關部門生態環境工作進行督察巡視，對生態環境保護目標完成情況進行考核問責，監督落實生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”。第三，運用四種手段。強化四個手段，加快提升環境治理現代化水平。一是法治手段。加強環境法律法規宣傳教育力度，嚴格執法，嚴懲違法，以嚴密法治觀，確保環境治理公平有序有效。二是市場手段。向市場要技術，要能力，要效益。通過競爭優勝劣汰，提升治理水平和質量。三是共建共治共享手段。相關環境主體責任者—政府、企業和群眾之間互通融合，以實現人民美好生活需要為目的，開展共建共治共享，形成全社會良性循環互動的環境治理局面。四是高科技手段。通過無人機、衛星遙感、互聯網監控等技術，實現全盤掌控，有的放矢，有效治理。第四，抓住兩個關鍵。一是明晰環境保護責任。當前生態文明體制改革正在進行之中，有必要對各級黨委、政府及相關部門的環境保護責任予以明確，制定責任清單，強化責任落實，以加快解決突出環境問題。二是突出系統共治。首先建立生態保護系統理念。山水林田湖草是生命共同體，這就要求我們必須運用馬克思主義唯物辯證法，分析解決環境保護與經濟發展的矛盾問題。事物是普遍聯系和運動變化的，解決環境問題首先要具有全面的系統思維、辯證思維及創新思維；其次要注重治理的系統性。既要注重黨委、政府及部門環境作用發揮的協調性、有效性和完備性，還要注重問題治理的系統性。解決一個方面的環境問題，同時還要解決與其相關的其他問題。

3.與時俱進地做好中央環保督察工作

中央環保督察是當前解決環境問題的重要手段，是黨和國家意志的體現。當前生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，應充分發揮其應有的震懾作用，推動全社會生態環境保護發生穩固性根本轉變。第一，做督察鐵軍。進一步提高政治站位，自覺踐行黨的使命宗旨，堅決擔負起生態文明建設和生態環境保護政治責任，牢固樹立“四個意識”，走在前、做表率，做“聽黨指揮、能打勝仗、作風優良”的督察鐵軍，確保督察效果。第二，與時俱進做好工作。面對新形勢和新情況，不斷加強學習，增強本領，要及時調整督察重點、內容及方法，抓住主要矛盾，切實解決突出環境問題。第三，系統發揮督察作用。開展省、市、縣三級督察，由中央督察一級帶動，變為國家、省、市、縣四輪驅動，構建督察體系，形成督察合力。第四，推進督察問責機制法制化常態化。進一步推進督察制度法治化進程，做到依法督察，依法規范督察，依法問責；有效發揮督察系統常態化監管作用，使環保督察真正成為生態文明建設的強大支撐。“險夷不變應嘗膽，道義爭擔敢息肩”。污染防治攻堅期，環保鐵軍要勇于擔當生態文明建設歷史重任，與時俱進，開拓創新，推進實現生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化，建成美麗中國，為全球環境治理提供中國智慧和方案。

主要參考文獻

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作者：姬海霞 杜金梅 單位：環境保護部華北督察局 環境保護對外合作中心