農地流轉中財政政策的反思與重構
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運用財政法的基本法理審視農地流轉補貼政策可以發現：農地流轉補貼性質的錯位、種糧補貼與農地流轉補貼的內在沖突，都可能導致農地流轉補貼公共性的偏離——農地“非糧化”傾向。
（一）農地流轉補貼性質的錯位：名為補貼實為獎勵
綜合各地涉及農地流轉補貼的規范性文件來看，各地實施的農地流轉補貼名義上是一項農業補貼，實際上更像是一種獎勵——銅陵市《加快農村土地承包經營權流轉促進農業規模經營獎勵辦法》就直接將其命名為“獎勵”。第一，從補貼對象看，不僅補貼農地流轉出讓方、農地流轉中介組織及農地流轉受讓方，還補貼“推進土地流轉工作業績突出的示范村和先進村”①及其村、鎮干部，而且獎勵村社干部的金額竟達總獎勵數額的1/5或1/6左右，有的地方甚至限制獲得補貼的農地流轉受讓方的數量。②第二，從補貼方式看，除對村鎮及其干部的補貼外，都是針對農地流轉交易發生的一次性補貼，③而非于農地流轉期內的逐年長期補貼。第三，從補貼標準看，基本是根據流轉面積和流轉時間確定不等的補貼數額，④即使中共蕪湖市委辦公室、蕪湖市人民政府辦公室《關于促進農村土地承包經營權流轉工作的意見》（將“流轉價格不低于政府指導價”作為補貼條件——規定“流轉價格低于每畝300斤稻谷/年，不予獎勵”，但是補貼數額與流轉價格和政府指導價的差額之間也沒有對應關系。第四，從補貼的目的看，主要是鼓勵長時間流轉、規模化經營，流轉時間越長、形成農地經營規模越大，獲得的補貼越多。農地流轉補貼性質的差異直接決定了其目標政策的不同，進而導致其公共性的缺失。如果農地流轉補貼被設計為一種獎勵，那么其政策目標僅在于“推進農地長時間地流轉、促進農業規模化經營”，而是否真正提高農民收入并非其直接政策目標。尤其是對推進農地流轉的村組織和村社干部給予獎勵的情況下，更有可能導致政策目標的偏差，因為“直接與公民互動打交道的街道層官僚在執行政策過程中，影響非常大，是政策執行偏差的很大的影響因素。”如果農地流轉補貼被設計為一項農業補貼，那么其政策目標就不僅僅在于“推進農地長時間地流轉、促進農業規模化經營”，更應當包括“維護糧食安全、增加農民收入”等公共性的目標，而且按照黨的十七屆五中全會的要求，走中國特色農業現代化道路，必須把保障國家糧食安全作為首要目標。“土地流轉補貼確有短期內促成農業適度規模經營的效果，但單純追求統計意義上的規模，違背經濟規律，盲目地實施補貼，有可能陷入政府花冤枉錢的尷尬境地。現行政策通常會鼓勵低效率的規模經營，甚至政府花錢‘買’農業適度規模的情況。”顯然，單純以規模化經營為目標的農地流轉補貼，不僅可能無法實現公共政策，反而有可能導致“懶惰者”的依賴。而作為公共財政一種表現形式、具有真正農業補貼性質的農地流轉補貼，則是以公共政策的實現作為其制度設計的出發點和落腳點。因此，淮北市農地流轉補貼后的“非糧化”傾向與其性質的錯位可能存在一定關系。
（二）農地種糧補貼與流轉補貼之間的沖突
種糧補貼作為一種農業補貼，與現行農地流轉補貼之間不僅存在法律性質和政策目標的差異，而且在立法價值和實施效果方面亦存在沖突。
1.立法價值上的沖突。效率與公平既是財政行為應當追求的立法價值，也是其應當遵循的立法原則。我國現行的糧食直補以土地承包者為發放對象，以計稅面積為發放依據，補貼政策不僅沒有考慮到承包者實際種糧面積與承包面積的差異，也沒有考慮到農地承包權和經營權因流轉而形成的分離。這樣的制度設計依托于家庭承包地的平均分配，雖然兼顧了糧食補貼的公平性和政策執行的行政效率，卻忽視了農地種糧的經濟效率和社會效率——農地流轉的“非糧化”傾向即是其較好的詮釋。農地流轉補貼意在追求農地流轉的速度和規模，雖然在短期內會促進農地流轉的效率，但是在農地流轉到底是物權性流轉還是債權性流轉尚未明確的法律界定前，農地流轉的時間越長、規模越大，隨著土地增值，農地流轉出讓方與農地流轉受讓方之間的利益可能越失衡、越不公平。這種結局在很大程度上源于農地流轉補貼的推進。
2.實施效果上的沖突。如果按照現行的糧食補貼政策，不管農地是否流轉，也不管農地承包權人是否實際耕種，獲取糧食補貼人都仍然是農地承包權人，而不是農地流轉后的實際經營人，那么在種糧效益低下、農地流轉費用高的情況下，很可能導致農地要么“非糧化”，要么難以流轉。如果農地流轉后“非糧化”，則與種糧補貼鼓勵種糧的政策目標沖突；如果農地難以流轉，又與農地流轉補貼促進農地流轉的政策目標沖突，即種糧補貼補貼對象的錯位可能會削弱農地流轉補貼的實施效果。而且，“不管實際上種不種糧或到底種了多少糧都可以畝計數平均領取的種糧‘直補’，很容易滋生小農模式的惰性，維護農地資源的細碎化，加大土地流轉的困難和規模化經營的成本。”
二、農地流轉中財政政策的重構
（一）土地流轉補貼性質的矯正：重補貼輕獎勵
農地流轉補貼不應僅僅關注流轉的速度，而更應重視流轉的質量、效益及可持續性。促進農地流轉，推進農地規模化經營的財政政策應當是“重補貼輕獎勵”。以“重補貼輕獎勵”重塑農地流轉補貼的立法理念，可以恢復農地流轉補貼系具有公共財政屬性的農業補貼的本質，更好地實現“農民增收、糧食安全”等公共政策目標。“重補貼輕獎勵”的具體制度設計，一方面應更加重視對農業適度規模經營更能產生長遠促進作用的農業貸款、農業保險、農業技術和農業基礎設施等方面的財政補貼，通過這些長期補貼政策的扶持促進規模經營主體的持續經營、穩定獲益，并以此吸引更多的農地流轉；另一方面應通過農地入股系債權性流轉法律屬性的定位，激活農地的財產增值功能并兼顧其社會保障功能，化解農民以農地入股可能被動失地的疑慮，以此促進農地自愿流轉，而非盲目地以財政政策（特別是對村社干部的獎勵）推進規模化。
（二）農地種糧補貼與流轉補貼之間的協調
為化解種糧補貼導致的“非糧化”傾向，以及可能對農地流轉補貼實施效果的削弱，有學者主張“采用‘補貼與經營權相一致’的原則，即補貼的受益主體應為經營權主體，而不是承包權主體。”也有學者主張“穩定按實際承包面積為核算單位的糧食直補和農資綜合補貼，體現耕地對農民的社保作用，補貼大多數農民；對于規模經營者超出承包面積的實際耕作面積給予二次補貼。”第一種主張既能克服種糧補貼導致的“非糧化”傾向的弊端，又可以避免削弱農地流轉補貼實施效果，應當是種糧補貼的改革方向。即“糧食補貼應定位于生產目標而非收入目標，補貼目標應瞄準糧食生產戶”。第二種主張卻值得商榷，因為農地承包權人在流轉出農地不實際種糧的情況下仍獲得糧食補貼，有違農業補貼性質之嫌。盡管學界對農業補貼的法律性質存在爭議，但是不管按照“附負擔的私法契約說”，還是“對符合補助要件者才提供補助金的公法契約說”，種糧補貼的享受者都應當是實際種糧者。
作者：高海 單位：中南財經政法大學