新常態(tài)我國失業(yè)保險制度創(chuàng)新機制研究

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摘要：本文通過深入分析當前就業(yè)新常態(tài)下失業(yè)保險制度面臨的機遇和挑戰(zhàn)，從構(gòu)建失業(yè)保險基金管理機制、失業(yè)保險對象和范圍確定機制、失業(yè)保險待遇給付和申領機制、失業(yè)保險資金使用效率評價機制四個方面對失業(yè)保險制度的創(chuàng)新機制進行研究，以期更好地發(fā)揮失業(yè)保險制度保障失業(yè)者基本生活、預防失業(yè)和促進就業(yè)的效用，燙平就業(yè)問題帶來的經(jīng)濟波動，確保經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

關鍵詞：就業(yè)；新常態(tài)；失業(yè)保險；創(chuàng)新機制

國家統(tǒng)計局2015年7月公布的上半年我國GDP初步核算為296868億元，按可比價格計算，同比增長7.0%，較2014年同期的7.4%，有所回落，經(jīng)濟增速放緩已成事實。經(jīng)濟學中有一個奧肯定律：失業(yè)率每高于自然失業(yè)率一個百分點，實際GDP將低于潛在GDP兩個百分點。奧肯定律揭示了經(jīng)濟增長率與失業(yè)率之間存在著的替代關系。我國正經(jīng)歷經(jīng)濟增長率從高速到中低速的換擋期，經(jīng)濟增長率的下降意味著失業(yè)率的增加。經(jīng)濟增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新驅(qū)動增長的經(jīng)濟新常態(tài)下，失業(yè)率不斷攀升，結(jié)構(gòu)性失業(yè)加劇，失業(yè)保險基金結(jié)余卻逐年增長，表明我國失業(yè)保險制度在設計上存在缺陷。

一、就業(yè)新常態(tài)的內(nèi)涵

當前我國經(jīng)濟增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、依靠創(chuàng)新驅(qū)動增長，對就業(yè)形勢產(chǎn)生了深遠影響。主要表現(xiàn)在以下幾點。第一，新增就業(yè)崗位持續(xù)減少。經(jīng)濟新常態(tài)的一大特征是經(jīng)濟增速放緩。根據(jù)奧肯定律，對勞動力的需求量相對減少，影響了就業(yè)崗位的增加，造成就業(yè)水平低，失業(yè)率升高。第二，結(jié)構(gòu)性失業(yè)長期存在。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級是經(jīng)濟新常態(tài)的另一特征。通過技術(shù)進步、淘汰落后產(chǎn)能，加速衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)來推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，一大批缺少專業(yè)知識和一技之長的普通勞動者從就業(yè)崗位上被“排擠”出來，結(jié)構(gòu)性失業(yè)將貫穿經(jīng)濟新常態(tài)全過程。第三，大力支持創(chuàng)業(yè)。我國人口基數(shù)龐大、9億多勞動力，每年大學畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)困難就業(yè)人員、退役軍人逐年增加，人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本的潛力巨大，就業(yè)總量的壓力也很大。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展動力主要依靠創(chuàng)新驅(qū)動，大力支持創(chuàng)業(yè)已成為經(jīng)濟新常態(tài)下解決就業(yè)矛盾的必然選擇。

二、就業(yè)新常態(tài)下失業(yè)保險面臨的機遇和挑戰(zhàn)

我國失業(yè)保險制度是國家通過立法強制實施，由社會集中籌措失業(yè)保險基金，為中斷就業(yè)失去工資報酬的勞動者，提供一定期限的物質(zhì)幫助，以保證基本生活，并通過技能培訓、就業(yè)介紹服務等手段，為其實現(xiàn)重新就業(yè)創(chuàng)造條件的一項社會保險制度。失業(yè)保險制度的核心是保障基本生活、預防失業(yè)和促進就業(yè)。在經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)新常態(tài)的影響下，我國失業(yè)保險體系面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）失業(yè)保險基金大量結(jié)余和失業(yè)率攀升并存的困境

近年來，失業(yè)保險基金迅速增長。2003年滾存結(jié)余為304億元，2013年已達3686億元，增加了11倍。同時失業(yè)保險替代率、給付率偏低。我國失業(yè)保險待遇的確定標準不與參保者失業(yè)前的工資掛鉤，而是以最低生活保障標準為基數(shù)，加上領取失業(yè)保險金的條件嚴格，領取失業(yè)保險金的人數(shù)在經(jīng)濟下行的情況下逐年減少，繳費與受益出現(xiàn)嚴重不對稱。國家統(tǒng)計局從31個大城市調(diào)查失業(yè)率結(jié)果顯示，2015年城鎮(zhèn)失業(yè)率保持在5.1%左右，特別是近年畢業(yè)大學生失業(yè)率居高不下，部分資源型、裝備制造型較重地區(qū)失業(yè)率很高。失業(yè)保險基金與失業(yè)率雙增長，失業(yè)金領取上存在“剪刀口”，反映出我國失業(yè)保險制度沒有達到帕累托最優(yōu)。

（二）失業(yè)保險覆蓋面窄與結(jié)構(gòu)性失業(yè)長期存在的窘境

新常態(tài)下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整將淘汰一批落后產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級催生的新興就業(yè)崗位需要高技能、高素質(zhì)的勞動者，職業(yè)技能和文化素質(zhì)相對較低的勞動者被排擠出來，結(jié)構(gòu)性失業(yè)將長期存在。而失業(yè)保險制度設計上文化素質(zhì)較低的農(nóng)民工和職業(yè)技能欠缺的失業(yè)大學生，由于戶籍、地域等限制被失業(yè)保險排除在外，失業(yè)保險參保率始終差強人意。

（三）失業(yè)保險預防失業(yè)和促進就業(yè)功能薄弱

新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展動力主要依靠創(chuàng)新驅(qū)動，黨的十八大首次把鼓勵創(chuàng)業(yè)寫入就業(yè)方針，緊接著《國務院關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》進一步把鼓勵創(chuàng)業(yè)政策落到實處，以期創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。但目前《失業(yè)保險條例》中對失業(yè)保險基金的支出項目僅包括失業(yè)金、職業(yè)介紹補貼和職業(yè)培訓補貼；《社會保險法》中沒有明確對失業(yè)保險金支出范圍的規(guī)定。在具體實踐中，失業(yè)保險基金主要用于發(fā)放失業(yè)保險金，就業(yè)培訓、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)支持的功能十分薄弱。

（四）失業(yè)保險基金管理不規(guī)范

失業(yè)保險制度統(tǒng)籌層次低、基金管理效率不高、投資缺乏相應的制度環(huán)境，在通貨膨脹率較高時，失業(yè)保險基金無法做到保值增值，影響失業(yè)保險制度的可持續(xù)性。

三、就業(yè)新常態(tài)下失業(yè)保險制度創(chuàng)新機制構(gòu)建

通過對就業(yè)新常態(tài)下失業(yè)保險制度面臨的機遇和挑戰(zhàn)進行分析，筆者認為應從以下四個方面構(gòu)建失業(yè)保險制度創(chuàng)新機制。

（一）失業(yè)保險專項基金管理機制

失業(yè)保險基金作為保障失業(yè)者基本生活的資金，其籌集方式、支付水平和結(jié)余量對失業(yè)保險制度的有效運行起著關鍵作用。失業(yè)保險基金管理首先是對基金籌資的管理。目前我國失業(yè)保險征收按照企業(yè)單位工資總額和個人工資來進行計提，由市縣統(tǒng)籌按照企業(yè)2%、個人1%的比例繳納到失業(yè)保險基金財政專戶。由于失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次比較低，使得失業(yè)保險基金和各項管理制度比較分散，這不利于基金的調(diào)劑使用。建議提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次，逐步建立中央調(diào)劑金，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，解決因各市縣經(jīng)濟發(fā)展不平衡失業(yè)保險基金盈余有差的問題，確保失業(yè)保險金普遍性和公平性得以體現(xiàn)。同時，建立一個完善的可持續(xù)的基金管理制度，完善業(yè)務流程，明確職、權(quán)、責三者的關系，對失業(yè)保險基金進行保值增值。

（二）失業(yè)保險對象和范圍的確定機制

失業(yè)保險制度的保障對象指非因本人意愿失去工作、中斷工資收入的勞動者。我國《社會保險法》規(guī)定：“職工應當參加失業(yè)保險”，但失業(yè)保險制度覆蓋率僅有40%左右，失業(yè)保險制度覆蓋面過窄，不僅無法保障失業(yè)者的基本生活水平，而且不利于緩解失業(yè)保險基金不斷增加的壓力。因此，失業(yè)保險對象和范圍的確定要遵循“大數(shù)法則”，一是提高法規(guī)明文規(guī)定應納入但尚未參與失業(yè)保險的就業(yè)人員參保率，做到應保盡保；二是重點瞄準進城務工有雇主的農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)有雇主的就業(yè)群體。失業(yè)保險參保單位不分部門和行業(yè)，職工不分用工形式，不分城鎮(zhèn)、農(nóng)村，解除或終止勞動關系后，只要本人符合條件，都有享受失業(yè)保險待遇的權(quán)利。

（三）失業(yè)保險待遇申領和給付機制失業(yè)保險金待遇給付和申領機制主要包括失業(yè)保險的申領條件、給付標準和給付期限。

1.申領條件。

《社會保險法》第四十五條規(guī)定，領取失業(yè)保險金的要求包括：繳納失業(yè)保險費滿一年的，非因本人意愿中斷就業(yè)，已經(jīng)進行失業(yè)登記。失業(yè)者必須同時滿足以上三個條件才可以享受失業(yè)保險待遇。而繳費滿一年的要求對于非正規(guī)就業(yè)群體來說過于嚴格，應適當縮短非正規(guī)就業(yè)群體繳費年限的要求，確定靈活的失業(yè)保險待遇享受條件，對失業(yè)保險兩類不同受益群體應分情況區(qū)別對待。一類為享受失業(yè)保險待遇的，包括領取失業(yè)保險金、醫(yī)療補助、喪葬補助，主要根據(jù)參保人員的繳費時間等確定；另一類為享受扶持促進就業(yè)的。除領取失業(yè)保險金期間的參保人員外，參加失業(yè)保險未失業(yè)但存在失業(yè)風險的、領取失業(yè)金期滿的、登記失業(yè)但未參保的，以及剛進入勞動力市場的新勞動力等，根據(jù)不同情況為其提供職業(yè)技能培訓、職業(yè)介紹以及創(chuàng)業(yè)支持等不同的就業(yè)服務。

2.給付標準。

《社會保險法》規(guī)定：“失業(yè)保險金的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，不得低于城市居民最低生活保障標準”。即在同一省、自治區(qū)、直轄市，失業(yè)保險金的標準是相同的，參保者繳費的多少與失業(yè)后領取的失業(yè)保險金額無關，“高繳費，低收益”的可能性，引發(fā)勞動者與用人單位逃避繳費的風險。建議我國采取薪資比例制，確定失業(yè)者的失業(yè)保險金給付標準，以失業(yè)者繳費期內(nèi)的平均工資和繳費金額為基數(shù)，確定一定比例，控制上限和下限，結(jié)合失業(yè)者的家庭贍養(yǎng)系數(shù)，確定失業(yè)者的失業(yè)保險金。

3.給付期限。

我國《失業(yè)保險條例》按照參保人繳費年數(shù)確定領取失業(yè)金的時間，將其分為三個檔次：繳費者累計繳費滿1年者，給付最多12個月；滿5年者，給付最多18個月；滿10年者，給付最多24個月。這樣的計量方法過于籠統(tǒng)，無法體現(xiàn)繳費者權(quán)利與義務相統(tǒng)一的關系。應建立靈活的失業(yè)保險金給付周期，綜合考量失業(yè)者的參保時間、失業(yè)者的年齡、宏觀經(jīng)濟運行狀況和失業(yè)狀況。同時，失業(yè)保險金的給付期限還應把失業(yè)者在失業(yè)期間是否積極就業(yè)作為參考指標之一，建立失業(yè)保險金遞減機制，領取失業(yè)保險金的時間越長，單位時間所領取的失業(yè)保險數(shù)額越少。這既能保障失業(yè)人員正常生活，也避免了失業(yè)人員過分依賴失業(yè)保險金，有利于提高其再就業(yè)的積極性。

（四）失業(yè)保險金使用效率評價機制

長期以來，我國失業(yè)保險制度側(cè)重于保障失業(yè)者的基本生活需求，在預防失業(yè)和促進就業(yè)方面有所忽視，這造成失業(yè)保險基金在支出時“重生活”而“輕效率”。建立失業(yè)保險基金使用效率評價機制，著重要實現(xiàn)失業(yè)保險基金從“授之以魚”到“授之以漁”的轉(zhuǎn)變。

1.預防失業(yè)。

預防失業(yè)的對象主要是參加了失業(yè)保險，目前未失業(yè)但存在失業(yè)風險的群體。建議對存有經(jīng)營危機等情況下未裁員的企業(yè)，從失業(yè)保險基金中列支部分資金用于職工培訓和工資補貼；對于長期未發(fā)生裁員行為的企業(yè)，適當降低其失業(yè)保險費率或?qū)⑵渌U納的部分失業(yè)保險費用于職工培訓，以調(diào)動企業(yè)的參保積極性，提高職工技能水平，減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)。

2.促進就業(yè)。

失業(yè)保險基金支出中對促進就業(yè)的支出主要體現(xiàn)在職業(yè)培訓與職業(yè)介紹兩個方面。目前職業(yè)培訓和職業(yè)介紹往往采取訂單式培訓的方式，通過培訓機構(gòu)推薦給用人單位，然后根據(jù)推薦失業(yè)者的再就業(yè)率，發(fā)放職業(yè)介紹補貼。然而，盲目的培訓不符合失業(yè)者職業(yè)發(fā)展的需求，達不到職業(yè)培訓應有的效果，上崗后容易出現(xiàn)新一輪的失業(yè)?？蓪⒈姸嗍I(yè)者進行細分，根據(jù)失業(yè)者自身需求加以培訓。鼓勵民間資本進入職業(yè)培訓行業(yè)，對促進失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)做出突出貢獻的社會培訓機構(gòu)實行獎勵性補貼。

3.支持創(chuàng)業(yè)。

在就業(yè)新常態(tài)下，對失去工作尋求創(chuàng)業(yè)的參保人，可通過營業(yè)執(zhí)照、創(chuàng)業(yè)者繳納社會保險、完稅證明等憑證，發(fā)放“自主創(chuàng)業(yè)補貼”。補貼標準可分為“創(chuàng)業(yè)補貼”和“崗位開發(fā)補貼”，前者對首次領取營業(yè)執(zhí)照并正常經(jīng)營1年以上的創(chuàng)業(yè)者，給予創(chuàng)業(yè)獎勵；后者對創(chuàng)業(yè)者新創(chuàng)辦企業(yè)吸納登記失業(yè)人員并與其簽訂1年以上的勞動合同，為其繳納各項社會保險的，根據(jù)創(chuàng)造就業(yè)崗位的吸納人數(shù)，給予崗位開發(fā)補貼。通過“自主創(chuàng)業(yè)補貼”替代傳統(tǒng)的失業(yè)金，從而鼓勵失業(yè)人群中的自主創(chuàng)業(yè)者。

參考文獻

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[3]陳謙.我國失業(yè)保險制度評估及改革研究[D].西安：西北大學,2014.

作者：陳楚楚 黃建美 單位：南華大學政治與公共管理學院